היוזמה של רשות ניירות ערך, שבאה להגדיל עוד את כוחה ולאפשר לה לפרסם תוצרי רגולציה שלא בדרך המלך של החקיקה ובכך לעקוף את הפיקוח הפרלמנטרי עליה, מעוררת חשש גדול בשוק ההון. איגוד החברות הציבוריות מוביל את המאבק הציבורי נגד היוזמה ובמכתב חריף ליו"ר רשות ניירות ערך, ענת גואטה, טוען מנכ"ל האיגוד, אילן פלטו, כי מדובר ב"הצעה מסוכנת, המקנה לרשות סמכויות של מחוקק-על, הנעדרות בקרה או ניטור מכל סוג, תוך עקיפה בוטה של פיקוח וועדות הכספים והחוקה של הכנסת".
פלטו מציין במכתבו, כי אין להתעלם מכך שלרשות נתונות כבר עתה סמכויות חקירה ותפיסה מרחיקות לכת, שאינן נתונות לאף רגולטור פיננסי אחר בישראל, זאת לצד סמכויות שיפוט ומינוי מותב אכיפה מנהלית, שהן סמכויות עם כוח הכרעה אדיר. הוא מזכיר כי לאור זאת, עמדת משרד המשפטים ארוכת השנים הייתה כי הפעלת עיקר סמכויותיה של הרשות חייבת לעבור פיקוח פרלמנטרי הדוק יותר משל רגולטורים פיננסיים אחרים, וכי יש לנטר את הכוח המצוי בידה על מנת שלא יהפוך בלתי מוגבל.
לדברי פלטו, הדבר מקבל משנה תוקף בעידן שלאחר חקיקת חוק עקרונות האסדרה תשפ"ב-2021, שכל תכליתו הייתה הפוכה בדיוק ונועדה להפחית נטל אסדרה עודף, תוך ביסוסה על עקרונות מנחים הנקובים בחוק, בכללם שיקולי עלות-תועלת. פלטו טוען עוד, כי
הרשות מפעילה לחץ על גופים המפוקחים על ידה, על מנת שאלו יביעו עמדה התומכת בהצעתה, זאת בניסיון לצייר תמונה כאילו השוק תומך בהצעה. "קשה להפריז בחומרתה של התופעה במסגרתה רשות ניירות ערך דוחקת בגוף שהיא מפקחת עליו, להביע בפומבי עמדה מסוימת, על מנת לייצר לרשות אפשרויות פעולה נעדרות פיקוח פרלמנטרי".
חשש מחקיקה לא מאוזנת
אחד הטיעונים המרכזיים של האיגוד, כפי שעולה ממכתב המנכ"ל, הוא שההצעה מהווה למעשה הענקת סמכות של מחוקק-על לרשות ניירות ערך, תוך עיגון מעמדה כרגולטור אוטונומי, שאינו כפוף לביקורת הכנסת או לביקורת ציבורית. הדבר מהווה, לדבריו, שינוי מהותי לרעה ביחס למצב הדברים הקיים, בו שינוי חקיקה או תקנות הנוגעות לניירות ערך כפוף לאישור וועדת הכספים של הכנסת ולשמיעת דעתו של הציבור במסגרתה. פלטו מביע חשש, כי ביטול הליכי בקרה ושימוע אלה, יעניק למעשה לרשות יד חופשית מוחלטת שאינה רצויה, מאחר והיא עלולה להביא לחקיקה לא מאוזנת. "כאשר הסמכות במלואה נתונה בידי הרשות ו-וועדת הכספים מוחרגת מהשיח, אין כל כוח מאזן המהווה משקל נגד לכוחה הבלתי מוגבל של הרשות", כותב מנכ"ל איגוד החברות הציבוריות. "בנוסף, מנטרל התזכיר סמכויות רבות שהיו נתונות עד כה בידי שר האוצר, ומעבירן לרשות ללא כל נימוק או הצדקה".
פלטו מדגיש, כי התזכיר מבטל, הלכה למעשה, בקרה על רגולציה מבית היוצר של הרשות בהיקף נרחב של נושאים ובמספר ניכר של תחומים, שתחולתם רלוונטית לחייהם השוטפים של כמעט כלל השחקנים בשוק ההון בישראל: חברות ציבוריות, רכזי הצעה, חתמים, נאמנים, קרנות נאמנות, ובעלי רישיון על-פי חוק הייעוץ.
התעלמות בוטה מחוק עקרונות האסדרה ומוועדת החוקה
מנכ"ל איגוד החברות מתרעם במיוחד מהניסיון של רשות ניירות ערך לייצר בגלוי מסלול עוקף וועדת חוקה, תוך התעלמות מתכליתו של חוק עקרונות האסדרה, שנחקק רק לאחרונה ונועד להפחית את נטל הרגולציה. לדבריו, הרשות קובעת ברי"ש גלי, כי מטרתה של הצעתה היא הרחבת סמכויות החקיקה שלה, בניסיון לעקוף את החובות הכלולות בחוק עקרונות האסדרה, ובכללם החובה לבצע RIA (הליך של הערכת השפעות אסדרה חדשה).
"רשות ניירות ערך אפילו לא מחפשת תירוצים", אומר אילן פלטו ל"אחד העם". "היא קובעת חד וחלק, כי מטרתה ליצור הליך עוקף לחוק עקרונות האסדרה, כאילו הייתה רגולטור-על, שהוראות המחוקק אינן נוגעות לו. כל זה כאשר מעצם היותה של הרשות 'תאגיד ציבורי' היא כפופה ממילא להנחיות מצומצמות ביותר מבין אלה שיצר חוק עקרונות האסדרה. ה- RIA שעליה לפרסם ממילא מצומצמת בהרבה מזו שכל רגולטור אחר חייב בה, וזאת לאחר דיונים ארוכים בוועדת חוקה במסגרתם קידמה הרשות את צמצום הפיקוח החל עליה. עתה מנסה הרשות למוטט את שרידי המנגנונים האחרונים שעוד נותרו בחוק עקרונות האסדרה הרלוונטיים לגביה".
עו"ד ענת פילצר סומך, יועמ"שית וסמנכ"לית איגוד החברות הציבוריות, אומרת ל"אחד העם", כי הטיעון של הרשות לפיו העצמאות אותה היא מבקשת לעצמה, נהוגה גם אצל רגולטורים פיננסיים אחרים בעולם, אינו מחזיק מים ולדבריה הוא כבר נסתר בדיוני וועדת חוקה בכנסת על חוק עקרונות האסדרה על-ידי נציגי מרכז המידע והמחקר של הכנסת. לדבריה, הרגולציה היוצאת תחת ידם של הרגולטורים הפיננסים במקומות רבים בעולם, נתונה לבקרה ולביקורת הדוקות מאלו להם נתונה רשות ניירות ערך בישראל.
עו"ד פילצר סומך אף הדגישה, כי סמכויות החקירה והתפיסה המסורות כיום לרשות ניירות ערך חריגות ולכן מחייבות פיקוח מיוחד. "צריך לזכור שסמכויות החקירה והתפיסה הנתונות לרשות ניירות ערך הן מרחיקות לכת ואינן נתונות לאף רגולטור פיננסי אחר בישראל. הן מעניקות לה מאפיינים ייחודיים מאד וכוח אכיפה אדיר, מעצם פוטנציאל האיום בסנקציות שבכוחה להפעיל על מפוקחיה. שורה של סעיפים בחוק ניירות ערך הם סעיפים שאי ציות להם מהווה עבירה פלילית שעונש מאסר בצידה, כך שהרשות פועלת גם בעולמות של שלילת חירויות הפרט, על כל המשתמע מכך. כל זאת עוד מבלי שדיברנו על יכולתה של הרשות לנקוט בסנקציות דוגמת עיצומים כספיים על תאגידים ונושאי משרה, או הליכי אכיפה מנהליים ששלילת רישיון בצדם, המתנהלים למול מותב שיו"ר הרשות עצמו אמון על הרכבו".
סלילת ערוץ חקיקה חדש נטול ביקורת
היוזמה של רשות ניירות ערך איננה חדשה. למעשה, זו הפעם השלישית שהיא מנסה לקדם אותה.
באיגוד החברות רואים בתזכיר החוק פוטנציאל הכבדה רגולטורית על הגופים המפוקחים ומנכ"ל האיגוד טוען במכתבו כי "לצערנו, התזכיר מצהיר, ללא כחל ושרק, כי להליכי החקיקה המקוצרים המבוקשים במסגרתו, יש בהחלט פוטנציאל של החמרת הדין החל על הגופים המפוקחים. בסיבוב הקודם של התזכיר, קיים האיגוד מגעים עם הרשות, במטרה להגיע לפשרה ניסוחית שתאפשר את קידומו. ביקשנו אז לקצץ מהתזכיר את הניסוחים שמאפשרים החמרת הדין הקיים והוספת הוראות מכבידות, ולהותיר בתזכיר רק סמכויות ליתן פטור מהוראות דין קיימות (שמשמען הקלות רגולטוריות). בקשתנו סורבה, ובסיבוב הנוכחי אף הורחב היקף הסמכויות הלא מפוקחות המבוקש".
המנכ"ל מדגיש, כי מדובר בפוטנציאל הכבדת הנטל הרגולטורי הכבד ממילא, המושת על גופים מפוקחים בשוק ההון הישראלי, וכי היקף הנושאים הנכלל בתזכיר לגביהם מבוקשת עצמאות רגולטורית של הרשות, הוא רחב יריעה באופן מעורר חשש, וחולש כמעט על כל התחומים המוסדרים היום בחקיקה או בתקנות בתחום פיקוחה של הרשות. המנכ"ל מזהיר, כי אם תאומצנה הוראות התזכיר, הרי שהרשות תוכל לשנות במחי החלטה את חייהם של כלל הגופים המפוקחים, באופן שכמעט ייתר את החקיקה והתקנות הקיימות בנושא.
לדבריו, הרשות נוקטת כבר היום בהליכי רגולציה העוקפים פיקוח פרלמנטרי: "לאחרונה נתקלנו בהתנהלות בעייתית של הרשות, שמשמעה עקיפה של וועדת הכספים ו-וועדת החוקה של הכנסת, תוך סלילת ערוץ חקיקה חדש נטול ביקורת. זאת באמצעות שינויים המועברים על-ידי הרשות בתקנון הבורסה, החל על כלל החברות הציבוריות בישראל ומחייב אותן, כמו גם על חברי הבורסה וגופים פיננסיים נוספים העושים שימוש בשירותי הבורסה".
מדובר, לדבריו, בהוראות מרחיקות לכת בעולמות תוכן מהותיים ומרכזיים כמו התנאים להנפקת שותפויות מו"פ ולהתנהלותן, תנאים להנפקת SPAC-ים (חברת רכש ייעודית), חובות דיווח על יישום הנחיות ESG ושוויון מגדרי ועוד, שמוצאות דרכן אל עבר הגופים המפוקחים בדרך של שינוי תקנון הבורסה, שאינו מחייב שום פיקוח פרלמנטרי, ונעדר הליך מעמיק של שיתוף ציבור או ציות ל חוק עקרונות האסדרה. בחלק לא מבוטל של המקרים מדובר בהליכי חקיקה שלא הצליחו לעבור בדרך המלך.
"העובדה כי רגולטור פיננסי כה מרכזי, מאפשר לעצמו לשנות כללים מהותיים ללא כל בקרה, בדרכים שלא מחייבות שיתוף מהותי של הציבור או פיקוח פרלמנטרי, מייצרת חוסר וודאות הרה אסון, שעלול לנטרל במהרה את הפריחה שהושגה השנה בשוק ההון בישראל", מזהיר פלטו במכתבו. "כך קרה בעולמות שותפויות המו"פ, שנראה כי הרשות שמה לה למטרה 'לצנן' את ההתלהבות מהן. כך, באמצעות שינוי תקנון הבורסה ופרסום 'הנחיה' כללית, תמימה לכאורה, בדבר הסיכונים הטמונים מהשימוש בכלי השותפויות, מיגרה הרשות את מגמת ההצלחה בתחום. ללא התערבות המחוקק בהתנהלות בעייתית זו, נראה כי הרשות עלולה להצליח במשימתה בעניין שותפויות המו"פ, ואולי גם במשימות אחרות שתציב לעצמה בעתיד".
למנוע בכייה לדורות
בסיכום מכתבו טוען מנכ"ל איגוד החברות הציבוריות, כי כבר היום עומדים בפני רשות ניירות ערך כלים גמישים רבים ומגוונים, שאינם חקיקה או תקנות, ומאפשרים לה להסדיר היבטים שהיא מעוניינת בהסדרתם המהירה, דוגמת עמדות סגל, הנחיות, פרה רולינג ומתן מענה לשאלות. "בעידן שלאחר חקיקת חוק עקרונות האסדרה, אנו סבורים כי על הרשות להסתפק בכלים הלא מעטים העומדים לרשותה היום, וכי התזכיר המסוכן המעניק לרשות מעמד של מחוקק-על ראוי שייגנז, על מנת למנוע בכייה לדורות. האיגוד מתנגד נחרצות לתזכיר ולעקרונות שהוא מבטא וסבור שנוסחו מהווה סיכון להליכי החקיקה הדמוקרטיים הסדורים הנהוגים בישראל. אנו נאבק כנגדו בכל האמצעים החוקיים העומדים לרשותנו", חתם המנכ"ל את מכתבו, שהעתקים שלו הועברו ליו"ר וועדת הכספים של הכנסת - ח"כ אלכס קושניר, יו"ר וועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת - ח"כ גלעד קריב, מנכ"ל משרד האוצר - רם בלניקוב, היועמ"ש של משרד האוצר - עו"ד אסי מסינג, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה - עו"ד מאיר לוין, הממונה על רשות שוק ההון, ביטוח וחסכון - ד"ר משה ברקת, מנכ"ל הבורסה לניירות ערך בתל-אביב - איתי בן זאב, וראש אגף רגולציה במשרד ראש-הממשלה - עמיחי פישר.
בשיתוף איגוד החברות הציבוריות
