בשנים האחרונות הולכת ומתחזקת ההבנה כי יש לבזר בישראל סמכויות מהשלטון המרכזי לרשויות המקומיות. זוהי עמדה נכונה ומוצדקת ככלל, ותקופת הקורונה הדגימה היטב את יתרונו של השלטון המקומי בניהול משברים. יש רק לקוות שהעצמת השלטון המקומי במהלך המשבר תימשך ביום שאחריו ותתרחב לתחומים נוספים.
עם זאת, אסור לשכוח שהשינוי הנדרש הוא כפול: לא רק העצמת השלטון המקומי, אלא גם תיקונו – בפרט, חיזוק הדמוקרטיה המקומית. יש קשר הדוק בין שתי המטרות האלה: כדי להעניק יותר סמכויות לרשויות המקומיות ולהפוך אותן לממשל עצמי מקומי של ממש – חשוב לדאוג שהממשל הזה גם יתנהל באופן דמוקרטי.
דברים שרואים מכאן
אלא שנכון לעכשיו – הדמוקרטיה המקומית בישראל פגומה.
הפגמים באים לידי ביטוי מובהק בחולשת חברי המועצות המקומיות מול ראש הרשות. בשיטה הנהוגה בישראל, ראש הרשות הוא הרשות המבצעת, הממשלה אם תרצו, ואילו חברי המועצה הם הרשות המחוקקת, הכנסת. למעשה, בית המשפט הגדיר את המועצה כ"פרלמנט זוטא". באופן כללי, כל משטר דמוקרטי מבוסס על ביזור עוצמה בין רשויות שלטון שונות המפקחות זו על זו. ולכן, ממש כמו שתפקידה העיקרי של הכנסת הוא לפקח על הממשלה, התפקיד המרכזי של חברי המועצה הוא לפקח על ראש הרשות. פיקוח כזה נדרש בין השאר כדי להבטיח את קיומם של סדרי שלטון ומנהל תקינים, להגן על האינטרס הציבורי מפני ניצול השררה לרעה, להגביר את שקיפות פעולותיהם של הרשות וראש הרשות, לכפות עליהם להסביר את מעשיהם ולהתריע על חשדות לשחיתות. ובמילים פשוטות – הפיקוח נדרש כדי שראש הרשות יידע שעליו לתת דין וחשבון.
לחברי המועצה תפקיד מרכזי נוסף בייצוג כלל התושבים ברשות: הם הגורם היחידי שמייצג גם אוכלוסיות "אופוזיציונריות" – תושבים בודדים אך גם שכונות, קבוצות אתניות-דתיות ומעמדות חברתיים-כלכליים שלא בהכרח תומכים בראש הרשות. לחברי המועצה תפקיד חשוב גם בתהליכי קבלת ההחלטות ברשות: דוגמה מובהקת לכך היא תפקיד המועצה בגיבוש ואישור תקציב, אולי ההחלטה החשובה ביותר עבור הרשות המקומית.
דברים שרואים משם
הבעיה היא שהכלים שעומדים כיום לרשות חברי המועצה פשוט לא מאפשרים להם למלא את התפקידים האלה, ולכך שתי סיבות עיקריות.
ראשית, לחברי המועצה יש רק כלי פיקוח מצומצמים ולא אפקטיביים על ראש הרשות. הכלים המרכזיים העומדים לרשותם הם הגשת שאילתות לראש הרשות, העלאת הצעות לסדר היום של ישיבות המועצה, זכות לעיון במסמכי הרשות וחברות בוועדת הביקורת של המועצה. כל הכלים האלה מתפקדים בצורה חלקית ביותר: שאילתות רבות לא זוכות למענה או זוכות למענה לקוני בנוסח "העניין בטיפול", רבות מההצעות לסדר היום נדחות על ידי המועצה ולא מתקיים דיון בעניינן, חברי מועצה המבקשים לעיין במסמכי הרשות נתקלים לעתים קרובות בקשיים בירוקרטיים, ולוועדת הביקורת של המועצה אין מספיק סמכויות לזמן עובדים להופיע בפניה ולחייבם למסור מסמכים ולהשיב על שאלות. עקרונית, מי שאמור להגן על זכויות חברי המועצה הם היועצים המשפטיים ברשויות עצמן והממונים על המחוזות מטעם משרד הפנים, אך לא תמיד זוכים חברי המועצה להגנה הנאותה.
שנית, ראש הרשות נהנה ממשאבים רבים לאין שיעור לעומת חברי המועצה. נבחרי הציבור היחידים בשלטון המקומי שמקבלים שכר הם ראשי הרשויות וחלק מסגניהם. הם גם זכאים להשתתפות בהוצאות שונות, כמו ביגוד וטלפון. שאר חברי המועצה אינם מקבלים שכר, תגמולים או החזרים כספיים, והם זוכים לשירותי משרד בסיסיים בלבד. כתוצאה מכך, יכולתם המעשית של חברי המועצה לבצע את עבודתם נפגעת מאוד. בפרט, רבים מהם נאלצים להמשיך ולעבוד במשרה מלאה – מה שמותיר להם זמן מוגבל ביותר לפעילות במועצה. ראש הרשות, לעומתם, נהנה ממשכורת מכובדת (וטוב שכך), עוזרים, ייעוץ משפטי ומשאבים ליצירת קשר עם התושבים.
התוצאה היא שחברי המועצות ברשויות המקומיות מתקשים מאוד לפקח ביעילות על ראש הרשות ולייצג את התושבים, וגם תרומתם לתהליכי קבלת ההחלטות ברשות שולית למדי.
חשוב להדגיש: השיטה הקיימת בישראל מעניקה לראש הרשות עוצמה רבה. הוא נבחר בבחירות ישירות על ידי התושבים ולא על ידי המועצה, והמועצה כמעט ולא יכולה להדיחו (אי-אישור תקציב הרשות מוביל קודם כל לפיזור מיידי של המועצה, ורק אחר כך, בכפוף להחלטת שר הפנים, להדחת ראש הרשות). ראש הרשות גם שולט במידה רבה בדרג המקצועי ברשות. מצב עניינים זה תורם ליציבות ולמשילות בשלטון המקומי, ואין צורך לשנותו.
מה שצריך לעשות הוא לחזק במקביל את חברי המועצה. יש צעדים רבים שאפשר לעשות לשם כך – מהענקת שכר או תגמול כספי לחברי מועצה, דרך חיזוק סמכויותיה של ועדת הביקורת של המועצה ושיפור כלי הפיקוח כמו שאילתות והצעות לסדר היום, ועד חיזוק עצמאותו של הדרג המקצועי ברשויות.
אחד הלקחים החשובים מהמשבר הוא שיש להרחיב את סמכויות השלטון המקומי. אבל אסור לשכוח שכדי להבטיח שצעד כזה ישרת את טובת כלל התושבים – יש לחזק במקביל את הדמוקרטיה המקומית.
ד"ר אסף שפירא הוא ראש התוכנית לרפורמות פוליטיות במכון הישראלי לדמוקרטיה
