לקראת סוף שנת 2025 החליטה עיריית ראש העין לעצור את שיווק הקרקעות לבנייה במתחמי D ו־F בשכונת פסגות אפק, עד להסדרת פתרונות תחבורה בשכונה. בעירייה דורשים ממשרד התחבורה לעמוד בהתחייבותו להשמיש את תחנת הרכבת הדרומית שבעיר ולהחזיר את ראש העין לתוכנית המטרו. מדובר באירוע שמשמעותו הכלכלית-חברתית ענקית ולצערנו הוא אינו חריג בישראל. לאורך עשרות שנים עוצרות עיריות תוכניות לבנייה למגורים ותעסוקה, כאשר הממשלה לא מוכנה לממן את היקף התשתיות ושירותי הציבור הנדרשים כדי לקיים חיים תקינים במתחמים המתוכננים.
זה קורה כשבאזור בו מתוכננת בנייה חדשה חסרים שירותים כמו: מיטות אשפוז, כיתות לימוד, מתנ"סים, מחלפים, תחנות רכבת, מערכות מים ועוד ועוד. לבעיית המחסור בתשתיות ושירותי ציבור יש פתרון מצוין שממשלות ישראל סרבו לאמץ כסטנדרט ומשתמשות בו רק לעיתים רחוקות. הכוונה היא לשיטות PFI (Private Finance Initiative) שבהן יזמים פרטיים נכנסים בנעלי המדינה או הרשות המקומית, מקימים ומפעילים שירות ציבורי במקומה ונהנים מההכנסות הישירות. השיטה המפורסמת ביותר בישראל בתחום הזה היא BOT שבה נבנה כביש 6.
המודל: חוזה לדורות
כשלפני כעשור נפתח גשר הקווינספרי החדש מעל נהר הפורת' בסקוטלנד, או כשנחנך קו הרכבת המהיר HS1 בבריטניה, מעטים ידעו שמדובר בפרויקטים שלא המדינה בנתה באופן ישיר. אלה רק שתי דוגמאות מרבות לאחת משיטות ה-PFI המוכרות יותר - BOT (Build Operate Transfer) או בעברית, בנה-הפעל-העבר - דרך הקמת תשתיות ומבנים לשירותי ציבור שהפכה בשנים האחרונות לדרך המועדפת על ממשלות מערביות למימון תשתיות ציבוריות גדולות.
בישראל, ממובילות העולם בקצב גידול האוכלוסייה, הפך מחסור בתשתיות מרכזיות שמאפשרות חיים: תחבורה, מים וביוב, חשמל, מבני ציבור, שירותי בריאות, חינוך וכו', לחסם מרכזי ביכולת של המדינה לקדם בנייה חדשה למגורים ותעסוקה. "התאחדות הקבלנים בוני הארץ", הגוף המייצג את ענף הבנייה והתשתיות, מטפלת בשחרור חסמים שמונעים בנייה ומובילה בשנים האחרונות דרישה מהמדינה להפוך את שיטות המימון הפרטיות של פרויקטים ציבוריים לסטנדרט לשחרור חסמי בנייה בכל הארץ וקידום השירותים הציבוריים, במיוחד בפריפריה.
נשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ, רוני בריק מסביר: "למעלה מעשור ההתאחדות קוראת למדינה לאמץ שיטות מימון פרטי לפרויקטים ציבוריים כפי שנהוג במערב כולו. אנחנו רואים כיצד היקף הפגיעה של מחסור במשאבים ציבוריים לצורך הקמת תשתיות חיים הפך למכת מדינה. הדרך הנכונה ביותר להבטיח הצלחה של פרויקטים ציבוריים במדינה כמו ישראל שמגיעה למשבר ביטחוני שעולה הון עתק, אחת לכמה שנים, היא בהפעלה של תשתיות ציבוריות על ידי גורמים פרטיים. אין סיבה שבית הספר וגני הילדים של הילדים שלכם, תחנת הרכבת הקרובה אליכם, מערכת טיהור השפכים בשכונה שלכם ודומים, לא ייבנו ויופעלו על ידי גופים עסקיים".
לדבריו: "המלחמה שהחלה ב-7 באוקטובר פגעה עמוקות בתשתיות בכל הארץ וביתר שאת בצפון. במקביל היא הביאה להרס רב של מבני מגורים מכל הסוגים. המכה הלא קלה הזו היא גם הזדמנות להרחיב מאוד את פתרונות הדיור. בעשרים השנים הבאות ישראל תצטרך לייצר היקף פתרונות דיור דומה למה שנבנה פה ביותר מ-70 שנה. אימוץ רחב של שילוב יוזמה פרטית בפרויקטים ציבוריים, כמו BOT ודומות לה, יחסוך הון עתק שהמדינה מוציאה בכל שנה על תשתיות, יאיץ דרמטית את הבנייה למגורים ולתעסוקה וחשוב מכל, יעלה את רמת השירותים הציבוריים בישראל בכל תחום שבו יתופעלו בידי יזמים פרטיים. זאת, לאור התחייבות חוזית שלהם בעניין רמת השירותים שבה יצטרכו לעמוד".
התאחדות הקבלנים בוני הארץ הציגה לכל הממשלות האחרונות את העיקרון שבו חברה פרטית מקבלת זיכיון לבנות תשתית ציבורית בהשקעה פרטית או משותפת עם המדינה, מפעילה אותה במשך תקופה של 20-30 שנה ובסיום התקופה מעבירה את הנכס למדינה.
בריק מסכם: "ההחלטה לא לבחור בפתרון בנייה ציבורית בהשקעה פרטית היא תמוהה או אפילו חוטאת למטרה המרכזית של השלטון: טיפול בצרכי הציבור בצורה נאותה".
ממנהרות לבתי ספר: היכן BOT בא לידי ביטוי
יתרון מרכזי בשיטה זו הוא שהתשתיות המתאימות לה מייצרות זרם הכנסות צפוי לאורך זמן. מערכות תחבורה הן הדוגמה הקלאסית שכולנו מכירים מכביש 6. בצרפת, למשל, רשת כבישי האגרה כולה מופעלת ע"י חברות פרטיות כמו Vinci וEiffage במסגרת זיכיונות BOT ארוכי שנים. גשר הקונפדרציה בקנדה, המחבר את אי הנסיך אדוארד ליבשת, נבנה והופעל כך, וכן המנהרה הראשונה תחת נהר הסיין בפריז. גם נמלי תעופה מצאו את דרכם למודל: טרמינל 5 בהית'רו הבריטי נבנה בשיטה זו, כמו גם שדות תעופה שלמים בגרמניה וספרד. קווי רכבת קלה, מטרו ורכבות בין-עירוניות, מתחנות עד קרונות, הופכים בהדרגה למיזמים משותפים. קו הרכבת המהיר HS1 בבריטניה, בין לונדון למנהרת התעלה, נבנה והופעל ע"י קונסורציום פרטי שהשקיע יותר מ-6 מיליארד פאונד. הנוסעים משלמים, החברה מרוויחה, והמדינה קיבלת קו מהיר ללא הוצאה ישירה מהתקציב.
אולם, אם פעם היה מקובל לבצע יוזמות כאלה רק בתחומי התחבורה, הרי שבשנים האחרונות התרחבה השיטה בעולם גם למבני ציבור כמו בתי ספר, בתי חולים, בתי משפט ומתקני כליאה. בבריטניה למשל, במסגרת יוזמת ה-(PFI (Private Finance Initiative הממשלתית, נבנו מאות בתי ספר ע"י חברות פרטיות שמקבלות תשלומים שנתיים מהממשלה בתמורה לשמירה על התשתית תקינה וזמינה.
כך זה עובד: מהתכנון להחזר ההשקעה
התהליך מתחיל בממשלה שמזהה צורך בתשתית וקובעת שהיא רוצה לקדם אותו בשיטת מימון פרטי. היא מפרסמת מכרז. הבנקים, הקבלנים והמפעילים בוחנים היתכנות, מכינים תחזיות תנועה, משערים עלויות ומעריכים סיכונים.
סגן נשיא ההתאחדות ויו"ר אגף הבנייה חוזית בה, יהודה לשמן: "בניגוד לבנייה ממשלתית מסורתית ב-BOT החברה הפרטית לוקחת על עצמה את הסיכון הפיננסי המלא. היא מגייסת הלוואות, מממנת את הבנייה, אחראית לעיכובים, לעליות בעלויות, ומתחייבת להפעלה יעילה לאורך כל תקופת הזיכיון. רק אם הפרויקט מצליח, היא רואה החזר על ההשקעה – דרך אגרות מהציבור, תשלום קבוע של הממשלה, או שילוב של השניים".
כשההצעה הזוכה נבחרת, מתחיל שלב Design and Build. כאן החברה הפרטית אחראית על התכנון המפורט, קבלת ההיתרים, הבנייה בפועל, והשגת המימון. לעיתים המימון מגיע מהלוואות בנקאיות, לעיתים מהנפקת אג"ח לציבור. במקרים רבים בעולם, קרנות פנסיה ומשקיעים מוסדיים נכנסים לפרויקט כבעלי מניות, כי הם מחפשים השקעות ארוכות טווח יציבות.לאחר השלמת הבנייה מגיע שלב ההפעלה. שבו החברה מפעילה את התשתית, אוספת הכנסות ומשלמת את החובות שלה למלווים. זה יכול להיות להימשך 24-50 שנה. במהלך כל התקופה הזו, היא אחראית לתחזוקה השוטפת, לשדרוגים טכנולוגיים ולעמידה בסטנדרטים שנקבעו בחוזה. בסוף תקופת הזיכיון, הנכס עובר לממשלה ללא תמורה. למעשה, הציבור קיבל תשתית חדשה ומתוחזקת, והמשקיעים קיבלו החזר הולם על ההשקעה שלהם – או לא, אם הפרויקט נכשל.
תמיד זו שאלה של תקציב וסיכון
מבחינת הממשלה, היתרון הגדול ביותר הוא שהיא לא צריכה לשלם מראש. במקום להוציא מיליארדים מהתקציב השנתי, היא מקבלת תשתית מוכנה ומשלמת רק בהמשך – אם בכלל. זה מאפשר לה לקדם פרויקטים גדולים גם כשהתקציב מוגבל, ולמעשה "להוריד מהספרים" את החוב הציבורי.
לשמן מוסיף: "יתרון נוסף הוא יעילות. חברות פרטיות נוטות לבנות מהר יותר, לתחזק טוב יותר, ולנהל בצורה חסכונית יותר, פשוט כי הרווח שלהן תלוי בכך. במחקרים שנעשו בבריטניה נמצא שפרויקטים תחת PFI נגמרו בזמן ובתקציב בשיעור גבוה משמעותית לעומת פרויקטים ממשלתיים מסורתיים."
הכלל פשוט. הסיכון פוחת ככל שהצורך הציבורי בתשתיות החיים נעשה קריטי יותר. נזכיר את המאבק בן 30 השנים של תושבי רמת הגולן ואצבע הגליל להקמת בית חולים משמעותי שם. נראה שפרויקט PFI כזה שם הוא הפתרון היחיד שיכול להפוך לישים בשנים הקרובות.
גם בישראל זה כבר עבד
בצרפת שבה המודל משגשג, עם פעילות חינוך, בריאות ותחבורה למשל, מפעיל קונצרן התשתיות הענק Vinci אלפי קילומטרים של כבישי אגרה, נמלי תעופה וחניונים שהוא בנה ומתחזק, והציבור הצרפתי נהנה מתשתית ברמה גבוהה ללא עלות ישירה לתקציב המדינה. לבריטניה יש תוכנית PFI מהגדולות בתבל עם למעלה מ-700 פרויקטים ששווים עשרות מיליארדי פאונד. לאור תכנון לקוי של חלק מהם עצרה הממשלה הבריטית ב-2018 את אלה שלא הצליחו וביצעה בחינה וכבר הוציאה חלק מהפרויקטים שתכננה שוב למכרזי PFI. גרמניה, השמרנית יותר בחרה לקדם BOT בעיקר בתחבורה. פרויקט דגל שם הוא מנהרה תחת נהר האלבה בהמבורג, פרויקט ענק הכולל גשרים שנבנה ומופעל ע"י חברה פרטית. בהמשך בחרה הממשלה הגרמנית במודל היברידי: החברות מקבלות תשלומי זמינות קבועים ולא תלויות באגרות ישירות.
בישראל בוצעו לאורך שלושים השנים האחרונות שורת פרויקטים בשיטת BOT. מצד אחד, זכור מאוד הסיפור של ביטול תוכנית ה-BOT לרכבת הקלה בגוש דן והעברתה להובלת חברת נט"ע הממשלתית, ומצד שני מוכר לא פחות כביש 6 בשני חלקיו שהפך להצלחה גדולה. גם בתשתיות מים בוצעו בישראל כמה פרויקטי PFI מאז שנות ה-90. רובם בתחום טיהור שפכים: בנתניה בוצע פרויקט טיהור שפכים בהשקעה משותפת עם המדינה, בבאר שבע פרויקט בתחום זה שהוא פרטי, בצפת ובקריית גת פרויקטים משותפים של משקיע פרטי עם המועצות באיזור.
ויש כבר דוגמה לפרויקט BOT בישראל שעבר את "מעגל החיים המלא" שלו. מדובר בפרויקט של תאגיד "אלא" שבבעלות החברות "לסיכו", "אלקו" ו"אוקיאנה". הוא הוקם לשם פינוי שפכים תעשייתיים בגליל והזרמתם לעומק הים התיכון, כ-1.3 קילומטרים מחופי ישראל. הפרויקט הוקם, הופעל ותחוזק ע"י התאגיד הפרטי לאורך 25 שנים ולפני כארבע שנים הוחזר לבעלות ממשלת ישראל.
הכיוון הלאה: שיתוף היברידי
BOT מושכת ביקורת משני כיוונים. מצד אחד, יש הטוענים שהמדינה משלמת יותר בטווח הארוך והציבור משלם פרמיית סיכון, גם אם הסיכון לא מתממש. מצד שני, כאמור, לא פעם כשמחליטים לא ללכת על מימון פרטי, פרויקטים נתקעים וזה יוצר כאוס חברתי כלכלי שמחירו ארוך הטווח גדול עוד יותר. המגמה החדשה בעולם בתחום זה היא לבחור מודלים היברידיים: שיתופי פעולה הדוקים יותר בין הממשל לבין המגזר הפרטי, עם חלוקת סיכונים מאוזנת יותר, שקיפות גדולה יותר, וחוזים גמישים יותר. ישנם גם ניסיונות לשלב מטרות חברתיות וסביבתיות בתוך החוזים. למשל, דרישה להשתמש באנרגיה מתחדשת או להעסיק עובדים מקומיים.
בעידן של משברי אקלים, צורך בתשתיות ירוקות, שינויים דמוגרפיים קיצוניים בהרבה מדינות ומגבלות תקציביות של ממשלות, סביר שנראה יותר BOT שיאפשר לבנות ערים חכמות. ישראל יכולה וצריכה ללמוד לקחים מהעשורים האחרונים גם בתחומי שירותי הציבוריים, כמו חינוך ובריאות ולאמץ מודלים שמתאימים להם.
מעבר לכך, אומר סגן נשיא ההתאחדות יהודה לשמן: "העברת הסיכונים למגזר הפרטי היא משמעותית. כשקבלן ממשלתי מתעכב בבנייה או חורג מהתקציב, הציבור משלם. כאן, החברה הפרטית סופגת את העלויות הנוספות. היא גם לוקחת על עצמה את סיכון התפעול, אם התחזיות לא מתממשות, אם פחות אנשים משתמשים בשירות, זה הפסד שלה. זה לא מתאים לכל יזם. יש לבחור רק יזמים מתאימים וחשוב שהממשלה תרחיב את היקף הפעילות הזו בשיטות של חלוקת סיכונים בין המדינה ליזם. חשוב שהמכניזם יהיה שקוף ומתוכנן נכון ויכלול חלוקת סיכונים ואחריות בין הממשל לבין קונסורציום של משקיעים פרטיים, קבלנים ומפעילים. אחרת זה לא יעבוד".
