לחיפה היסטוריה אורבנית רצופה של כ-3,500 שנה, כאשר כבר במאה ה-14 לפני הספירה התקיימו ערים עתיקות באזור שבו שוכנת כיום העיר. התהפוכות הרבות שעברה, מתקופתה כעיר תעשייה מובילה ועד לתהליכים הגיאופוליטיים והכלכליים שעיצבו אותה מחדש, הותירו בחיפה "שאריות אורבניות" בדמות מבנים ריקים, נטושים והרוסים. הם פזורים בכל רחבי העיר, אך ניכרים במיוחד באזורים הוותיקים, בהדר ובעיר התחתית. "אין שכונה בחיפה שאין בה מבנה נטוש", אומר ויטלי דובוב דותן, שעבורו העיסוק במבנים נטושים הוא הרבה יותר ממקצוע. הוא שליחות אישית.
הוא גדל בנשר הסמוכה, אך חייו נסובו תמיד סביב חיפה. "מילדות אני מסתובב בעיר התחתית ובהדר, מתבונן על המבנים המפוארים האלה, שהפכו מוזנחים ומסכנים, ושואל את עצמי: למה זה ככה? למה אף אחד לא דואג להם?", הוא מספר.
אלא שדובוב דותן לא הסתפק בשאלה הזו. הוא הלך צעד אחד קדימה למציאת תשובה. מה שהתחיל כחלום ילדות תמים ואקטיביזם חברתי, תורגם לפני מספר שנים למחקר אקדמי: דוקטורט באוניברסיטת חיפה הבוחן כיצד רשויות מקומיות יכולות להתמודד ביעילות עם תופעת המבנים הנטושים.
דובוב דותן החל את דרכו בעיריית חיפה ב-2017, וכיום, לאחר שדחף את הנושא במשך שנים, הוא משמש בתפקידו הרשמי כמנהל המחלקה להחייאת מבנים נטושים באגף פרויקטים אסטרטגיים בלשכת מנכ"ל. המחלקה, שהוקמה רשמית ב-1 בינואר 2025, עם חזרתו של יונה יהב לראשות העיר, היא יחידה חלוצית שאינה קיימת בשום עירייה אחרת בישראל, וכמעט שלא קיימת בעולם.
אנטומיה של מבנה נטוש
לדברי דובוב דותן, כדי לפתור בעיה, צריך קודם כל להגדיר אותה, אולם בישראל של 2026, אין עדיין הגדרה משפטית מסודרת למונח "מבנה נטוש", ואין מסמך מדיניות ארצי המסדיר את הטיפול בתופעה. "בכל דוח ממשלתי, מחקר או אפילו שאילתה של חברי מועצה, יחידת המדידה היא אחרת", הוא אומר. "פעם סופרים דירות, פעם חנויות, פעם מטראז', פעם בניינים שלמים. מאחר שההגדרות מעורפלות, קל להמציא מספרים".
ההגדרה הפרקטית של "מבנה נטוש", כפי שגיבש דובוב דותן במחלקתו, נשענת על ארבעה תנאים מצטברים: מבנה ריק, מבנה שמהווה מפגע (פיזי או ציבורי, מעצם תפיסת משאב קרקע יקר), מבנה שאינו מתקיים לבד בשוק הנדל"ן (אינו בתהליך מכירה או שיפוץ פעיל), ומבנה שדורש התערבות ציבורית כדי לחזור לחיים.
המיפוי היסודי שביצעה המחלקה חושף תמונת מצב מורכבת, ממנה עולה שחיפה היא ככל הנראה "בירת המבנים הנטושים של ישראל". עד כה מופו בעיר יותר מ-770 בניינים ריקים או נטושים, במלואם או בחלקם. מתוכם, כ-160 בניינים עומדים כשהם נטושים והרוסים לחלוטין. שאר המבנים סובלים מנטישה חלקית: חנויות רפאים שמעליהן דירות מאוכלסות, קומות עליונות הרוסות בעוד קומת הקרקע פעילה, אתרי בנייה תקועים או בנייני משרדים חדישים שקיבלו היתר בנייה, אך היזם לא השלים את הגמר בחלק מהקומות מחוסר ביקוש, והותיר אותן כחללים שכלל לא נולדו ברישומי הארנונה.
"כששואלים עד כמה הבניין מהווה מפגע לסביבתו וכאב ראש לעירייה, זה לא משנה אם הוא כולו נטוש או רק חלקו", מדגיש דובוב דותן. "מבחינתי, יש לי למעלה מ-770 'ילדים' לטפל בהם".
שלושת מעגלי הטיפול: עירייה, ממשלה ובעלים פרטיים
העבודה השוטפת של המחלקה מסווגת את המבנים הנטושים לפי שלוש קטגוריות עיקריות, בהתאם לסוג הבעלות על הנכס. הקטגוריה הראשונה היא נכסים בבעלות העירייה. לדברי דובוב דותן, למרות שלעיריית חיפה יש אגף נכסים שמנהל בהצלחה ובמקצועיות מאות נכסים מניבים ופעילים, עדיין נותר מלאי של קצת יותר מ-100 נכסים עירוניים "תקועים". הסיבות לכך מגוונות: נכסים בעלי חוזה חכירה היסטורי המגביל את השימוש בהם, חללים עצומים שהתקבלו כחלף היטל השבחה ודורשים השקעות עתק, וגם סיפורים ביזאריים באמת.
"יש בניין שקיבלנו בירושה מאישה בשנת 1972", משתף דובוב דותן. "התנאי שלה היה שהעירייה תממן את הוצאות הבריאות שלה עד יום מותה, ושהבניין ישמש אך ורק למגורים של רופאים ואחיות שעובדים בבית החולים בני ציון. עד שאחרונת הדיירות נפטרה בשנות האלפיים זה אכן פעל כך, אבל אז המקום נסגר, ומאז הוא עומד ריק ופרוץ. הטיפול בנכסים הללו כולל התרת פלונטרים משפטיים, בניית תוכניות עסקיות ומציאת שותפים. מאז תחילת 2025, כשני שלישים מהנכסים הללו כבר עלו על מסלול אכלוס, בין אם למכירה, השכרה במכרז, הקצאה לעמותות או שיפוץ לשימוש עירוני".
הקטגוריה השנייה היא נכסים בבעלות ממשלתית. "גופים כמו רשות מקרקעי ישראל, עמידר ומנהל הדיור הממשלתי מחזיקים בכ-20 מבנים נטושים בעיר", אומר דובוב דותן. "כאן, לעירייה יש כוח מיקוח גדול יותר. אנחנו יכולים לייצר חילופי שטחים או חכירות. כיום, 100 אחוז מהנכסים הממשלתיים הנטושים בטיפול, ולכולם הוכנו תוכניות ואנחנו בשיח ישיר מול הגופים הרלוונטיים".
את הקטגוריה השלישית, הגדולה והמורכבת ביותר, הכוללת מבנים בבעלות פרטית, מחלק דובוב דותן לתת-קבוצות: הראשונה כוללת נכסים שנראים נטושים, אך הבעלים שלהם כבר מקדמים פתרון מאחורי הקלעים. עבורם, מספקת המחלקה מסלול VIP לזירוז ביורוקרטיות.
הקבוצה השנייה כוללת בעלי נכסים פסיביים, שרק זקוקים ל"דחיפה" קלה. לדברי דובוב דותן, הפנייה היזומה של העירייה לבעלים, ללא כל איום אכיפתי, מחוללת לעיתים פלאים. "הייתי בהלם מכמה שזה פשוט לפעמים", הוא אומר. "בעלים עם יכולת כלכלית, שפשוט נתקעו על עניינים ביורוקרטיים מגוחכים, אמרו לי מפורשות שרק בזכות זה שהעירייה הקימה מחלקה ומחזיקה להם את היד, הם החליטו לתת צ'אנס ולהתחיל לשקם".
אולם, האתגר האמיתי ניצב מול תת-הקבוצה של בעלי נכסים פרטיים המסרבים לשתף פעולה. לדברי דובוב דותן, מכיוון שאין חקיקה ייעודית, לעירייה נותר להשתמש רק בארבעה כלי אכיפה עקיפים קיימים, אך אף אחד מהם אינו מושלם.
כך למשל, חוק העזר לשמירת הסדר והניקיון מאפשר לעירייה לדרוש הסרת מפגע, אך אם המבנה אטום, הוא אינו נחשב מפגע משפטית. חוק מבנים מסוכנים תקף רק אם יש סכנה ממשית ("מבנה שיכול לקרוס פנימה ולא על עוברי אורח, לא נותן עילה להתערב"). גם אכיפת עבירות בנייה אינה יעילה במבנה נטוש שקורס לתוך עצמו. הכלי הרביעי, "צו שיפוץ חזיתות", קיים אך לא נאכף מעולם בחיפה, עד שהוקמה המחלקה. "ראש העיר החליט לעבות ולחזק את היחידה לבתים משותפים בעירייה (שעד היום עסקה רק במתן הלוואות וליווי שיפוץ חזיתות יזום), ובהובלתה חיברנו לראשונה את כל גופי האכיפה, הקמנו ועדה והתחלנו להוציא צווים. זה הכלי האפקטיבי היחיד שיש לנו כרגע, גם אם הוא לא תמיד אפקטיבי ב-100 אחוז", אומר דובוב דותן.
בסופו של דבר, נכון להיום כ-204 בניינים בכלל הבעלויות נמצאים בתהליך שיקום אקטיבי בליווי צמוד.
הנזק הכלכלי לקופות העיריות
אבל האבסורד הגדול ביותר טמון בפטור מארנונה. סעיף 330 לפקודת העיריות מחייב את הרשויות להעניק פטור מארנונה למבנה שנהרס או ניזוק. מקור החוק אינו במדינת ישראל המודרנית, אלא בפקודה מנדטורית מ-1934, או כפי שדובוב דותן מגדיר זאת: "המצאה לוקאלית של הבריטים בפלשתינה, שלא הייתה קיימת בבריטניה ולא בשום קולוניה אחרת שלהם".
לדבריו, עד שנת 2013, בעל נכס הרוס קיבל פטור מלא לנצח. בעקבות המחאה החברתית ודוח טרכטנברג, תוקן החוק באופן שדובוב דותן מכנה אותו "צעד תימני". הוא מסביר: "הבעלים מקבל פטור מלא לשלוש שנים. לאחר מכן, במשך חמש שנים, הוא נדרש לשלם את התעריף המזערי ביותר האפשרי באותה עיר. ואם לא שיפץ את הנכס בשמונה השנים הללו? הפטור המלא חוזר לצמיתות. אז בשביל מה חמש השנים האלה? זה בפירוש צעד אחד קדימה ושניים אחורה. הרי פטור צריך לתת לתקופה קצובה כדי להתארגן, לא כהטבה נצחית".
הנזק הכלכלי לקופות העיריות הוא עצום. לפי דוח של מרכז המידע והמחקר של הכנסת, כל העיריות מפסידות כ-190 מיליון שקלים בשנה משטח בנוי הפטור מארנונה בלבד (ללא חישוב פוטנציאל פיתוח, היטלי השבחה וירידת ערך הנכסים הסמוכים). עיריית חיפה לבדה מפסידה כ-33 מיליון שקלים מדי שנה.
"הדוגמה הבולטת ביותר היא הפיל הלבן הידוע לשמצה בתחנת אגד הישנה בבת גלים, שבבעלות חברת נצבא", אומר דובוב דותן. "התחנה המרכזית הישנה נטושה כבר 23 שנים, ועולה לעיריית חיפה כ-5.7 מיליון שקלים של אובדן הכנסות בכל שנה ושנה, רק על השטח הבנוי הקיים, מבלי לדבר על פוטנציאל 60 הדונמים שעליהם היא יושבת".
מאז שנת 2023 שוכבת בוועדת הכספים של הכנסת הצעת תיקון לפטור האבסורדי, הצעת חוק של המועצה הלאומית לכלכלה ומשרד האוצר, המציגה מודל הגיוני יותר: שנתיים פטור, לאחר מכן שמונה שנים בתעריף רגיל, ולאחר מכן מעבר לתעריף המקסימלי העירוני כדי לייצר מנוף לחץ אמיתי. אולם למרות תמיכה של משרדי המשפטים והפנים, ועל אף מאמצים כבירים של ראש עיריית חיפה יונה יהב ומרכז השלטון המקומי שדחפו לדיון בנושא רק לאחרונה, החוק עדיין תקוע, וסופו אינו נראה באופק.
הפתרון: יזמות עירונית וחקיקה מהפכנית
חרף החסמים, בחיפה לא מחכים לממשלה. המחלקה להחייאת מבנים נטושים נוקטת בגישה יזמית ייחודית אל מול בעלי נכסים פרטיים. "אנחנו מאתרים אזורי הזדמנות, וחוקרים כל נכס ונכס לעומק", אומר דובוב דותן. "אנחנו מכינים מעין 'תיק נכס' לעירייה, ומנתחים אותו בעיניים של יזם: יושבים עם מחלקת שימור ומחלקת תכנון, מבינים מה יהיו הדרישות שלנו, מהן זכויות הבנייה המוקנות ומה הפוטנציאל העתידי. ברגע שיש לנו חבילה מוכנה, אנחנו פונים לבעל הנכס ומראים לו בדיוק מה הוא מפסיד ואיך העירייה יכולה לבוא לקראתו".
במקביל לעבודת השטח, דובוב דותן שוקד על כתיבת טיוטה ראשונית להצעת חוק חדשנית וכוללת, הנשענת על מודלים של 100 כלי התערבות שחקר מרחבי אירופה וארה"ב. החוק צפוי להסדיר מתודולוגיה ברורה להגדרת מבנה נטוש, ולשקף היגיון כלכלי המחבר בין תמריצים עירוניים לבין הפעולות של בעל הנכס. "האחריות צריכה לעבור לבעל הנכס", הוא אומר. "כך שאם יש מפגע, אבל בעל הנכס מוכיח שהוא בתהליך שיקום – יזכה להתחשבות ותמריצים, אך אם לא – יוגדלו הסנקציות. הבעלים שמזניח את הנכס יממן את עלויות הטיפול במפגע שבבעלותו ולא כספי הציבור של העירייה שמוציאה מאות אלפי שקלים על איטום נכסים של אנשים, שלרוב, לפי מחקרי המועצה הלאומית לכלכלה, הם אמידים מאוד".
בימים אלה מקים דובוב דותן קהילה של נציגים משמונה רשויות מקומיות גדולות, במטרה לשלב זרועות. "החדשנות של עיריית חיפה היא פשוט בעצם העשייה", הוא מסכם. "נכון שאין עדיין את כל הכלים, וזה לא פשוט. אבל תמיד יש מה לעשות והחוכמה היא להתחיל למפות, לבדוק את הנתונים, ולפנות לבעלי הנכסים. חיפה אולי היא בירת המבנים הנטושים של ישראל, אבל היום היא ללא ספק גם בירת ההחייאה שלהם".
בשיתוף עיריית חיפה
