משרדנו מייעץ במגוון רחב של מיזמים סולאריים במאגרים ובמקרקעין, ובמסגרת זאת פועל רבות מול רשות מקרקעי ישראל ורשויות התכנון, במאות מיזמים ברחבי הארץ.
תמונת המצב בתחום בחודשים האחרונים מלמד על המשך ניסיונות הקלה רגולטורית מחד גיסא, בעיקר בכל הנוגע לרגולציית התכנון והבנייה, והמשך היעדר סנכרון מספק בין הרשויות והתנגשות מול שיקולי מדיניות סותרים, בעיקר בכל הנוגע למשטר הקצאת הקרקעות בקרקעות רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), מאידך גיסא.
נסקור בקצרה את ההתפתחויות המהותיות שחלו:
נוהל עסקאות תעסוקה
בספטמבר 2021 קיבל הדרג הביצועי ברשות מקרקעי ישראל החלטה המהווה לכאורה נוהל ביצועי לעריכת עסקאות תעסוקה במשבצות ישובים חקלאיים, לרבות מיזמי אנרגיה, אך בפועל כוללת הוראות נורמטיביות מהותיות מדרג שראוי היה שיידון, אם בכלל, במועצת מקרקעי ישראל (שהיא "הגוף המחוקק").
בין היתר, נכללו מגבלות מהותיות, אשר אינן נכללות באופן מפורש בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ביחס לסוגי עסקאות מסוים, ובפרט ביחס לקיבוצים המחזיקים בהסכם משבצת בנוסח ייחודי שאינו כפוף להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ביחס לשימושי תעסוקה לא חקלאיים, לפחות לפי לשונו המפורשת.
לראשונה, הוגדרו לקיבוצים אלה מכסות שטח לעסקאות תעסוקה לא חקלאית וסוג של הוראות מעבר זמניות, שמאפשרות ביצוע עסקאות או תוכניות שכבר אושרו עד היקף מסוים, וזאת ללא עיגון מספק בהוראות הסכמי המשבצת ובאופן שמטיל ספק ביחס לסמכות הדרג הביצועי ברמ"י לקבל החלטה מסוג זה.
הנוהל חזר על עמדת רמ"י לפיה בהסכמים מסוג זה, יש לספור את כלל שטח הקרקע הנכלל בעסקה סולארית, ללא ההקלה הנהוגה בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ביחס למיזמים כאלו (שהיא חישוב של 10% בלבד משטח הפרויקט מתוך מכסת שטחי התעסוקה המוקנית לישוב), וכן הפנה לסעיפי ההסכם המחייבים אחזקות בהיקף ניכר או מלא של הישוב עצמו בפרויקט.
השילוב בין קביעה זו לבין הגדרת המכסה לראשונה, הביא למצב בו מיזמים מסוימים עתירי שטח המצויים בשלבים מתקדמים ביותר, עשויים לגרום להיעדר יכולת ביצוע עסקאות תעסוקה נוספות בהמשך, ומחייב חלק מהיישובים להחליט האם "להיכנע" לנוהל האמור ולוותר על הסכם המשבצת המיוחד, או לוותר על ביצוע עסקת האנרגיה המתחדשת שקידם.
הדבר נראה על פניו כניסיון של רמ"י למנף את המדיניות הארצית לקידום מיזמי אנרגיה מתחדשת, ככלי לחץ להשגת מטרות שונות בתכלית שאינן קשורות בדרך כלשהי למדיניות האנרגיה, או שיקולי עידוד מיזמים אלה, ומהווה לפיכך ביטוי מובהר להתנגשות האינטרסים בין הרשויות העוסקות בנושאים אלו, באופן שספק אם יש בו כדי לקדם ראייה כוללת ומתכללת של משק האנרגיה במדינת ישראל.
הקלה לא מספקת ביחס למיזמי אגירה
החלטות רמ"י הנוכחיות, לרבות הנוהל האמור לעיל, אינן מספקות וודאות ביחס לאופן בו יאושרו בסופו של יום עסקאות ביחס למיזמי אגירה. מההוראות הנוכחיות מסתמן כי לא ניתנת הקלה למיזמי אגירה, למעט אגירה המהווה חלק אינהרנטי מתכנית למיזם סולארי ומשרתת אותו. גם בהקשר זה, נראה כי רמ"י מתקשה שלא להיכנע לפיתוי בשימוש במדיניות הקצאת הקרקע לטובת מיזמי אנרגיה לשם יישום שיקולים אחרים בתכלית, כגון צמצום ומיצוי מכסות התעסוקה שניתנו ליישובים.
היעדר מתן הקלה למיזמי אגירה בשלב זה לפחות, משמעותה כרסום ניכר במכסת התעסוקה והפיכתם לבלתי אפשריים בחלק מן היישובים, או אילוץ ישובים לוותר על אמצעי ייצור לא חקלאים אחרים. בכך, באופן אבסורדי, פוגעת גישה זו גם באינטרס של רמ"י ליצירת צדק חלוקתי, שלכאורה עומד ביסוד מגמות אלו מאחר ולמעשה היא פוגעת באפשרויות התעסוקה ביישובים אלה ובפרט בפריפריה.
היעדר הקלה למיזמי אגירה מתמרצת את הישובים "לבזבז" את מכסת התעסוקה על מיזם אגירה שאינו עתיר בידיים עובדות, על פני מיזמים נוספים שיתכן והיו מאפשרים מקומות תעסוקה ופרנסה לעובדים בפריפריה - במקרה של הקלה למיזמי האגירה, אשר היתה משחררת מכסה נוספת לפיתוח מיזמים כאמור.
מיזמים סולאריים במאגרים
בכל הנוגע למיזמים סולאריים במאגרים ובריכות, רשויות התכנון אימצו ומאמצות הוראות מקלות יחסית, שנועדו לעודד הקמה מהירה של מיזמים במקרים אלו (תמ"א 1 על תיקוניה ותיקונים מוצעים נוספים). בהקשר זה, החלטות רמ"י ונוהלי הביצוע מאפשרות גם הן הקלות ניכרות לקידום המיזמים (היעדר ספירה במכסת התעסוקה ביישובים שהם צד להסכם משבצת "רגיל") אך עדין ניכר לעיתים היעדר יישום מספק של הוראות התמ"א בעניין חוקיות המאגרים כבסיס להיתר למתקנים סולאריים עקב היעדר היכרות מספקת עם המסלול החלופי בתמ"א, שמאפשר הכרה במאגר מים כחוקי לפי חוק המים והוראות מכוחו כמסלול חלופי לחוקיות לפי דיני התכנון והבנייה.
מיזמים אגרו-וולטאים
בתחום זה, ניכר ניסיון למסלול מקל בכל הנוגע לתחשיב המכסות. עם זאת, נשמרו הוראות שמאפשרות בדיעבד יישום מכסה, באופן שפוגע בוודאות ביחס לחלק מהמיזמים ומידת כדאיותם בראיית היישובים מול אלטרנטיבות במכסת התעסוקה.
לסיכום, אנו עדים להמשך המדיניות שנועדה לעודד הקלות ולצמצם את הרגולציה בתחומי התכנון והבנייה במיזמים סולאריים - במאגרי מים, אגרו-וולטאיים ובמיזמי אגירה. בד בבד, נמשכת מדיניות רמ"י לשימוש בהחלטות בעניין עסקאות אנרגיה מתחדשת כדי להשיג מטרות שונות בתכלית שקשורות למדיניות רמ"י ביחס להקצאת הקרקע ושיקולי צדק חלוקתי לכאורה. בכך יש פוטנציאל לפגיעה הן במדיניות הארצית לקידום מיזמי אנרגיה מתחדשת והן באפשרות הפרנסה בפריפריה באופן בו נפגעות שתי המטרות גם יחד.
הכותב הוא שותף במשרד שלמה כהן ושות' ומנהל מחלקת מיזמי אנרגיה ומקרקעין
בשיתוף משרד עו"ד שלמה כהן ושות'
