היכן נעוץ שורש הכשל התכנוני בישראל – בהיעדר חזון, בחוסר תיאום בין גופים או ביישום עצמו? מבחינת אורנה אנג'ל, יו"ר התאחדות האדריכלים ובוני הערים, מדובר בבעיה מערכתית שמשלבת את שלושת הגורמים. "אין גורם אחד שאפשר להצביע עליו", היא מבהירה. "לכל משרד ולכל גוף מתכנן יש חזון, אבל הם לא מסונכרנים זה עם זה – ולכן החזונות פשוט לא ישימים במציאות. הבעיה עמוקה יותר – היא תוצאה של היעדר תיאום מבני, לא רק בתחום התכנון. יש יותר מדי רשויות שמעורבות בכל תהליך, אבל אין גוף מתכלל שיודע לחבר ביניהן ולייצר תמונה כוללת שתואמת את המציאות בשטח. גם מבקר המדינה התריע על כך בדו"חות שונים, אבל כשאין אחריות ברורה קל מאוד למסמס מסקנות". מבחינתה, לב הבעיה נעוץ דווקא בניהול: "חייב להיות גורם שיודע לחבר בין המשרדים, לקבוע סדרי עדיפויות ולוודא שהחלטות גם מתוקצבות, אחרת הכסף נעלם בין הכיסאות. אבל גם זה לא מספיק. כל עוד אין הנהגה שמבינה את הקשר העמוק בין המרחב הפיזי לבין החוסן האזרחי – והתכנון יתבצע רק כדי לעמוד ביעד של מספר יחידות דיור – מה שהיה הוא שיהיה".
מי אמור להוביל את תכנון הסביבה העירונית בישראל – המדינה, הרשויות המקומיות או אנשי המקצוע?
"מן הסתם, לכולם יש תפקיד בהובלה, אבל צריך להבחין בין כל גורם. ברגע שגבולות הגזרה יהיו ברורים והגיוניים, ההובלה המשותפת תתבצע ביעילות. המדינה אחראית על חזון ועל תשתיות־על והרשויות המקומיות יודעות לתרגם את החזון המדינתי לקונטקסט המקומי. משההנהגות הנבחרות הגדירו את החזון חשוב לתת לאנשי המקצוע לגשר בינו לבין יישום בשטח. אנשי המקצוע הם אלה שמיומנים לזהות מורכבויות, להציע פתרונות ולהבטיח איכות. לצערי, בשנים האחרונות יש החלשה שיטתית של מעמד אנשי המקצוע (או כפי שנבחרי ציבור מכנים אותם בזלזול: 'פקידים'). זו מגמה שלא עוצרת ביועמ"שית או בראש השב"כ ומחלחלת לכל תחומי החיים, וגם לגופי התכנון. הפוליטיקאים שואפים להשיג יותר ויותר כוח, והדרך הכי נוחה לעשות את זה היא להנמיך את מעמד אנשי מקצוע. כשזה המצב, אי אפשר לקבל החלטות ענייניות ונקיות ממניעים זרים".
כיצד ניתן לייצר מנגנון ניהולי־תכנוני שיהיה גם מקצועי וגם גמיש?
"יש לבנות מִנהלות תכנון בקנה מידה אזורי, בין־רשותי, עם תקצוב רב־שנתי וגיבוי ממשלתי. כיום, לפי מחקר הכנסת, למעלה מ-80% מההחלטות בתחום החירום מתקבלות ללא מסד נתונים תכנוני. חייבים להבי, שתכנון הוא תחום שחייב להיות מנוהל מתוך ראייה לטווח ארוך. גם כשעושים צעדי חירום, חייבים להביא בחשבון את ההשלכות ארוכות הטווח שלהם. אם היה בישראל מבנה ניהולי־מרחבי חדש, שמכיר בשונות של אזורים ומסוגל לנתח איך המעשים שלנו היום ישפיעו על הדורות הבאים, הוא היה יודע לעבוד נכון גם בשגרה וגם בחירום ולרתום את הצרכים שעולים בעתות חירום לצרכים ארוכי הטווח של השגרה".
חוסן אזרחי וביטחון עירוני
אנג'ל מייחסת חשיבות רבה למקומו של התכנון העירוני בביטחון האזרחי, שהוא לדבריה "קו ההגנה הראשון של האזרח". כדוגמה היא מביאה את תקופת הקורונה, שבה קיבלנו הדגמה עד כמה תכנון המרחב מסביב לבית שלנו חשוב לאיכות החיים. "התקופה שאנחנו נמצאים בה היום מדגימה שהמרחב הציבורי לא קשור רק לאיכות החיים, אלא לחיים עצמם", היא אומרת. "הביטחון שלנו תלוי בתכנון: מכמות המקלטים הציבוריים, דרך חלופות תנועה ועד למיקום מוסדות החינוך או מקומות העבודה. פינו פה יישובים שלמים כי לא הייתה דרך להבטיח שילדים יגיעו ללימודים בבטחה או שאנשים יוכלו להגיע לעבודה בשלום. דו"ח מבקר המדינה מ-2023 קובע שלמעלה מ-1.7 מיליון אזרחים חיים בישראל בלי פתרון מיגון בסיסי. יש לזה השלכות אדירות גם על תחושת הביטחון, גם על הביטחון עצמו וגם על תחומים נוספים, כמו לכידות חברתית, כי ברור שהפערים החברתיים שקיימים ממילא משפיעים גם על מידת ההגנה שלה זוכים ציבורים שונים".
האם המיגון בישראל נתפס כצורך טכני בלבד?
"לצערי, התשובה היא: כן. המיגון הפך לתקנה יבשה. אנחנו שוכחים שתחושת ביטחון היא חוויה אנושית, ולא רק מפרט טכני של עובי הקירות או התקן של החלון. כשאזרחים נדרשים להעביר שעות ארוכות, ואפילו לילות שלמים, בממ"ד חייבים לוודא שזה לא יהיה מקום דחוס, אפל ובלתי נגיש. אדריכלים עוסקים לא רק בבטון, אלא גם בנשמה של החללים שהם מתכננים. הם אמורים לחשוב על האנשים שיבלו בחללים האלה, במצב הרגשי והנפשי שלהם, בחוויה שהם עוברים שם. זה שיש ממ"ד שעומד בתקן, לא אומר שמשפחה של חמש נפשות, שתשהה בו שעה או שעתיים במצב של חרדה קיומית, תרגיש בתוכו בטוחה. תכנון חייב להביא בחשבון גם ערכים ואסתטיקה, ולא רק נתונים טכניים".
האם הקמת מערכות מיגון ציבוריות מתחת לגינות ובתי ספר הוא כיוון מעשי?
"לא רק שזה מעשי – בעיניי זו חובה. יש בעולם המון דוגמאות שאפשר ללמוד מהן: מקלטים־מרכזים קהילתיים ביפן, חניונים־מקלטים בקוריאה, תכנון תת־קרקעי בסינגפור. בישראל המרחב התת־קרקעי כמעט ואינו ממופה תכנונית. המדינה מתעלמת מהמרחב שמתחת לרגליים שלנו, וזו החמצה חמורה. דווקא החברה האזרחית, שבשנתיים האחרונות נכנסת שוב ושוב לוואקום שמשאירה המדינה, יזמה והוציאה לפועל שימוש מאולתר בחניונים ציבוריים ליצירת מרחבי שינה ממוגנים בזמן המתקפות האיראניות. למרות שאלה היו יוזמות שיושמו מהרגע להרגע, בלי משאבי מדינה ובלי שום תמיכה מוסדית, הן הצליחו לתת פתרון לאלפי משפחות".
רשות מקומית, קהילה, יוזמה
זווית חשובה נוספת היא תפקידן בחוסן העירוני של הרשויות המקומיות, שאמורות להיות קו המגע של השלטון המרכזי עם הציבור. "למרבה הצער, השלטון המרכזי בישראל הוא מהריכוזיים ביותר בעולם, מה שהופך את רוב הרשויות המקומיות למוחלשות ותלויות בהנחיות ממשלתיות, שלא תמיד תואמות את התנאים הספציפיים של כל רשות ורשות, וגם מגיעות פעמים רבות באיחור", אומרת אנג'ל. "כדי שהרשויות המקומיות יוכלו באמת לתת מענים לצורכי התושבים נדרשים חוקי עזר שיאפשרו להן להפנות תקציב למיגון, להכשיר צוותי תכנון מקומיים, לקבל גישה למסדי מידע לאומיים ועוד. כיום זה פשוט לא קיים".
קהילות ועמותות אזרחיות יכולות לתרום לתכנון?
"בוודאי. כפי שציינתי, החברה האזרחית מוכיחה את יעילותה במגוון תחומים בשנתיים האחרונות, והיא מחפה על החידלון של הממשלה. אבל אי אפשר לצפות מהאזרחים לקחת על עצמם את האחריות על כל מה שהממשלה לא מסוגלת לבצע, בלי שיכירו בגופים אזרחיים כשותפים מלאים. כרגע, הממשלה רואה ביוזמות אזרחיות מוצלחות איום, ולא גורם שראוי לחזק. תכנון טוב צומח מלמטה – מהאנשים שמכירים מקרוב את החוויה שהתכנון מייצר. בעוטף עזה ובצפון העמותות היו הראשונות לזהות את צורכי התושבים ולתת להם מענה. אבל מה שאפשר לייצר כשכל המדינה מגויסת למצב חירום, אי אפשר לייצר כחלק משגרה. חייבים לייצר מודלים ניהוליים שיאפשרו ליוזמות אזרחיות לצמוח, בתמיכה ובליווי של המדינה, בדרך שתיטיב עם הכלל".
מה הקשר בין תכנון קהילתי להתמודדות עם חירום?
"חוסן הוא לא רק עניין של הישרדות פיזית – הוא רגשי, חברתי, ארגוני. קהילה מגובשת, שמכירה לעומק את הפרטים שמרכיבים אותה, שמתרגלת ההתנהלות בשיתוף ובאחריות הדדית, שמכירה את הצרכים השונים של האנשים ומודעת לגורמים היותר חלשים בתוכה שורדת טוב יותר. תכנון קהילתי הוא חלק בלתי נפרד מתכנון החוסן הלאומי".
האדריכל כמתכנן מדיניות
בעידן המאתגר הזה ובכלל יש לאדריכל, לדברי אנג'ל, תפקיד קריטי. "האדריכל צריך לחזור להיות דמות ציבורית שיש לה אוטוריטה, לא רק נותן שירות, אלא שותף למדיניות. אנחנו חייבים לחזור לתת כבוד לאנשים שלמדו מקצוע וצברו בו ניסיון מעשי. יש דברים שאי אפשר להחיל עליהם את הפופוליזם שנדרש מפוליטיקאים, למשל. כשבונים מבנה או כשמתכננים מרחב, ההשפעה של מה שעושים היום היא לפחות לעשרות שנים קדימה. לכן חייבים שההחלטות בתחום התכנון יתקבלו בשיתוף מלא עם אנשי מקצוע שמסוגלים לנתח את ההשלכות האלה. זה מחייב אומץ, אחריות ושפה חדשה, שכיום לא כל כך קיימת בציבוריות הישראלית. תכנון הוא שדה אתי. בעידן של משבר אקלים, חברה מקוטבת ומציאות ביטחונית מאתגרת לאדריכל יש תפקיד כפול: גם לבנות וגם לרפא. אלה משימות שאי אפשר לבצע כששוקלים כל הזמן את הסקר הבא או את הבחירות הבאות".
וקהילת האדריכלים בישראל לוקחת מספיק אחריות?
"צריך להבין שאדריכלים פועלים היום במציאות כמעט בלתי אפשרית, ולכן אנחנו עדיין לא שם. יש ניצנים של אקטיביות – אבל מעטים מדברים, ועוד פחות פועלים, כי הרבה פעמים מי שמאתגר יותר מדי את המערכת מוצא את עצמו בלי פרנסה. רק אם נדע לפעול כקהילה מקצועית מגובשת נוכל לטפח מנהיגות מקצועית־ציבורית, שלא פוחדת מעימותים ויודעת לגבות את החברים בה כשהם מתמודדים מול כוחות מאוד חזקים. כמעט כל אדריכל שאני מכירה הגיע למקצוע מתוך תפיסה שאנחנו לא רק מתכננים בתים – אלא מתכננים חיים. המשימה שלנו בהתאחדות האדריכלים היא לדאוג שיהיה לנו כוח קולקטיבי גדול מספיק על מנת להוציא את התפיסה הזו אל הפועל".
מהי אחריות התאחדות האדריכלים בזירה הזו?
"התפקיד שאני הכי מחויבת לו הוא הפיכת האדריכלים בישראל לקהילה מקצועית חזקה ומגובשת, שמסוגלת ליזום ולהוביל תהליכים, ולא רק לבצע משימות טכניות כדי להתפרנס. בימים אלה אנחנו מקדמים שלוש יוזמות בהקשר של המצב הביטחוני: הראשונה היא פתיחת קורסים לאדריכלים צעירים בנושא תכנון לשעת חירום; בנוסף אנחנו מקימים צוות חשיבה לקידום תכנון תת־קרקעי; והיוזמה השלישית היא גיבוש דו"ח עם המלצות לרפורמה ברישוי, עם דגש על חיזוק התכנון הקהילתי. אני מאוד מאמינה ביוזמות האלה, אבל הן יביאו שינוי משמעותי רק אם נקבל גיבוי מהממסד. זה לא רק התפקיד של האיגוד המקצועי של האדריכלים – זו אחריות לאומית שחייבת לקבל ביטוי בשטח".
חדשנות, רגולציה ועתיד התכנון
האם המערכת הרגולטורית בישראל ערוכה להכיל חדשנות?
"כרגע, חד משמעית לא. הרגולציה בישראל תקועה בשנות ה-90. יש מאות בתי ספר להנדסאים שמכשירים מתכננים בלי הבנה מרחבית, ולעומתם רק שלושה בתי ספר לאדריכלות. גם כשיש פתרונות חדשניים הם נתקעים בוועדות שמתנהלות כמו לפני עשרים שנה. הידע קיים. אנשי המקצוע לא מפסיקים ללמוד ולהשתלם בארץ ובעולם, והם יכולים לייצר המון פתרונות חדשניים שיהפכו את החיים של כולנו לטובים יותר, אבל המערכת לא ערוכה ליישם את הרעיונות האלה. יש ביורוקרטיה סבוכה, שיקולים זרים, אינטרסים פסולים – וכל אלה לא באמת מאפשרים להוציא לפועל את האופי החדשני של הישראלים בכל מיני תחומים, ובטח בתחום כמו תכנון, שהוא כל כך מורכב".
איך היית משרטטת את החזון לתכנון עירוני ב-2040?
"אני מזהה חמישה אלמנטים שהייתי כוללת בכל תכנון עירוני עתידי: מינהלות אזוריות עצמאיות; מיפוי תת־קרקעי לאומי; חוק יסוד התכנון שיאזן בין סמכות למקצועיות; ערים מעורבות – בלי הפרדה מגזרית; ותכנון מבוסס נתונים, עם מדדי ביצוע".
מה הדבר הכי חשוב לעשות כאן ועכשיו?
"להפסיק להתייחס לתכנון בצורה תגובתית, ולהתחיל להתייחס לתכנון ככלי אסטרטגי. זה אומר: תקצוב מיגון, הסדרת תכנון בקנה מידה בינוני וכיו"ב. אבל את זה אי אפשר להשיג בלי כבוד למקצועיות וליושרה. התנאי הראשון לתכנון טוב הוא מינוי מנהלי תכנון בעלי כישורים מקצועיים מעולים, או במילים אחרות: לא מינויים פוליטיים".
