פיצול בתים – החוק שמפריע לשוק לעבוד

יחידות דיור מפוצלות הן תופעה במגמת נסיקה במקומות בהם קיים מחסור בדיור בר-השגה, אך בישראל הן זוכות להתייחסות שולית. אם לא תיושם אסדרה שנותנת לבעלי נכסים תמריצים לבקש היתרים, יחידות הדיור המפוצלות יישארו מתחת לרדאר על אף הפוטנציאל שלהן

פרופ' יפעת הולצמן-גזית
תוכן שיווקי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
פרופ' יפעת הולצמן-גזית
תוכן שיווקי

שינויים בהעדפות הדיור של משקי בית בישראל, מחסור בדירות קטנות חדשות והפער שנפתח בשני העשורים האחרונים בין עליית מחירי הדירות לעליית שכר הדירה עומדים ברקע הצמיחה המהירה של יוזמות פיצול דירות ובתים (להלן: יח"ד מפוצלות). בפרויקט מחקר שאני עורכת עם פרופ' רחל אלתרמן מהפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון וד"ר אייל סלינגר ממוסד נאמן בטכניון אנו בודקים היבטים כלכליים, קנייניים ותכנוניים של פיצול דירות בישראל. יח"ד מפוצלות הן תופעה במגמת נסיקה במקומות בהם קיים מחסור בדיור בר-השגה. דו"ח שפורסם ב-2020 על ידי יחידת המחקר של חברת פרדי מאק שפועלת בתחום המשכנתאות בארה"ב מראה כי בשני העשורים האחרונים חל גידול דרמטי במספר הרשומות החודשיות של יח"ד מפוצלות שמוצעות להשכרה: ב-1997 פורסמו פחות מ-2,000 רשומות חודשיות לעומת 12,000 רשומות חודשיות ב-2018. בסה"כ בעשור האחרון שחלף בין 2009 ל-2019 מספר יח"ד המפוצלות שיצאו לראשונה לשוק השכירות היווה כ-8.6% מסך הגידול במספר יחידות המגורים להשכרה.

פרופ' יפעת הולצמן-גזית

סימני ההיכר הפיזיים של יח"ד מפוצלות הם מתקנים עצמאיים של מטבח, שירותים וכניסה שאינם משמשים את יחידת הדיור העיקרית. יח"ד מפוצלות בבתים פרטיים ממוקמות בדרך כלל במרתף, עליית גג, חניה מקורה או חצר. בבנייני מגורים, יח"ד מפוצלות נוצרות על ידי חלוקה פנימית של שטח הדירה או על ידי תוספת בנייה. ליח"ד מפוצלות יש יתרונות רבים על פני בנייה חדשה באספקת דיור בר-השגה. מדובר ביחידת מגורים שנשענת על תשתית פיסית קיימת של המבנה העיקרי ועל תשתיות עירוניות קיימות; ניתן לפצל יח"ד במהירות וגודל היחידה הקטן יחסית מספק פתרונות דיור למשקי בית עם צרכים שונים; יח"ד מפוצלות תורמות להפחתת שימוש בכלי רכב כאשר הן נבנות בקרבת מקומות תעסוקה, ועשויות לקדם תמהיל תושבים הטרוגני באזורי מגורים מבוססים.

עידוד מדיניות פיצול בצמודי קרקע

נייר עמדה שפרסם Mckinsey Global Institute בשנת 2017 ציין כי פיצול בתים היא אחת הדרכים המומלצות לטפל בחוסר האיזון הקיצוני בין ביקוש והיצע בשוקי הדיור במרכזים עירוניים בארה"ב. ואכן, בשנים האחרונות נעשו בחלק מהמדינות מהלכים חדשים להטמעת מדיניות של עידוד פיצול בצמודי-קרקע. חמש מדינות בארה"ב (קליפורניה, אורגון, רוד איילנד, ורמונט וניו המפשייר) סטו מהמסורת המושרשת של מתן אוטונומיה לשלטון המקומי וחוקקו חוקים המחייבים אסדרה מקומית מקלה לפיצול צמודי קרקע.

קליפורניה בולטת מבין המדינות ברמת ההתערבות בשיקול דעת השלטון המקומי. ב-2016 נחקק חוק שקבע כי רשות מקומית שלא תעביר אסדרה מקלה מסתכנת בכך שניתן יהיה לקבל היתר פיצול בשטחה על פי תנאי סטנדרט מינימליים שקבע המחוקק. ב-2017 עבר תיקון חוק שדרש מרשויות מקומיות להקל בדרישות חניה להיתר פיצול ולתת ליח"ד מפוצלות פטור מתשלום חלק מההיטלים שחלים על בנייה חדשה.

התיקון האחרון מ-2020 הציג תמריצים נוספים לפיצול ואסר על הגבלות של גודל מינימום ליח"ד מפוצלת, חובת מגורים של בעל הנכס ביחידה העיקרית ותשלום כופר חניה. צמצום תנאי הסף להיתר פיצול והטלת סנקציות מצד המדינה על רשויות מקומיות שאינן ממלאות אחר המדיניות של אסדרה מקלה נשאו פרי. לדוגמא, העיר סן-חוזה בקליפורניה יצרה מסלול ירוק לקבלת היתר בתוך 20 ימי עסקים. סן-חוזה גם מאפשרת לבעלי נכסים עם יח"ד מפוצלות ללא היתר לפנות עד ינואר 2022 בבקשת היתר בדיעבד ולקבל חנינה מקנסות ופטור מאגרות רישוי ובנייה ומתשלומי כופר חניה בנסיבות מתאימות. גם בעיר פורטלנד באורגון ניתנו בדרך של חקיקה עירונית הקלות מדרישות רישוי בנוגע לחניה, שטח מינימום של יח"ד, היטלי פיתוח ועוד. השינוי הרגולטורי הניב קפיצה גדולה במספר היתרי הבנייה ליח"ד המפוצלות שניתנו בקליפורניה: מכ-1,300 היתרים בשנת 2016 לכ-14,500 בשנת 2019.

בישראל הרגולציה עדיין מכבידה

ומה בישראל? במחקרנו אספנו נתונים שמראים כי צורכי שוק הדיור הובילו לבניית עשרות אלפי יח"ד מפוצלות בבתים משותפים ובבתים צמודי קרקע במרכז ובפריפריה. יח"ד מפוצלות מספקות חלק לא זניח של היצע הדירות להשכרה ורובן המכריע נבנה ללא היתר. אולם, בהבדל מהמצב בחלק ממדינות ארה"ב שם נעשתה אסדרה ברמה ארצית ומקומית שמתמרצת פיצול דירות בהיתר, בישראל הרגולציה אינה עוזרת לשוק להתמודד בדרך חוקית עם צורכי הדיור. בעשור האחרון המחוקק קבע שתי רפורמות שנועדו להקל על בעלי נכסים בבקשת היתר ליח"ד מפוצלות. הניסיון הראשון נעשה ב-2011 בנוגע לדירות בבתי מגורים שהם דפוס הדיור הנפוץ בישראל. הניסיון השני נעשה ב-2017 בנוגע לפיצולים בצמודי קרקע.

תיקון 117 לחוק התכנון והבנייה שנחקק ב-2017 כהוראת שעה לחמש שנים קובע כי ועדה מקומית תהיה חייבת לתת הקלה של תוספת דירות למגורים, בדרך של פיצול דירה צמודת קרקע לדירה אחת נוספת, בהתמלא רשימת תנאי סף המפורטים בחוק. יחד עם זאת, נקבע כי ועדה מקומית תהיה רשאית לקבוע את מספר דירות המגורים המרבי שהיא תתיר לפצל בתחום מרחב התכנון שלה כולו או חלקו, בהתחשב במוסדות הציבור, השטחים הפתוחים, התשתיות ושטחי החניה הקיימים בכל אזור במרחב התכנון, ובלבד שהמספר האמור לא יפחת מ-20% ממספר הדירות צמודות הקרקע שבתחומה. עוד נקבע, כי לעניין הפיצול יחול היטל השבחה מופחת, בשיעור של שני שלישים מהקבוע היום בחוק, כאשר מחציתו תשולם בעת מתן ההקלה והמחצית השנייה תשולם רק בעת מימוש הזכויות בנכס, וכי לא ניתן יהיה לדרוש בניית ממ"ד בדירה החדשה כתנאי למתן ההקלה.

דו"ח מבקר המדינה מיולי 2020 שעסק ברשויות המקומיות מצא כי ב-20 החודשים הראשונים לאחר אישור תיקון 117 לחוק (תקופת דיווח נובמבר 2017 - יוני 2019) הוגשו כ-350 בקשות לפיצול ברחבי ישראל, וניתנו כ-75 היתרים בלבד. המצב השתפר מעט בחציון השני של שנת 2019 במהלכו התקבלו 172 בקשות להיתר פיצול והונפקו 47 היתרים. תוקף הוראת השעה של תיקון 117 יפוג בנובמבר 2022, ויש להניח שסוגיית הארכת התוקף תעלה לדיון לאור העיכובים שנוצרו בהליכי רישוי בשנה וחצי האחרונות בשל מגבלות הקורונה. לפיכך, חיוני להבין מדוע בעלי נכסים אינם עושים שימוש בתיקון 117 לצורך הכשרת פיצולים חדשים וישנים בצמודי קרקע.

מסלול ירוק לקבלת פיצול בהיתר

מחקרנו יוצא מנקודת מוצא כי פיצול יח"ד היא דרך רצויה להגדלת מלאי הדירות הקטנות שהיתכנותה תלויה בתמריצים לבעלים. פיצול דורש פעולה אקטיבית מצד בעלי נכסים שאינם בהכרח משקיעים מקצועיים והשקעת כסף וזמן בתכנון ושיפוץ הנכס הגדול לצורך יצירת היחידה הקטנה. אחד הממצאים הוא שההפחתה שנקבעה בגובה היטל ההשבחה אינה אטרקטיבית דיה עבור בעלי נכסים בהינתן ההוצאות הנדרשות להעסקת אנשי מקצוע לצורך הגשת בקשה להיתר, אגרות בנייה ועלויות השיפוץ. מרכיב נוסף בתחשיב הוא רמת הוודאות באכיפה נגד עבירות בנייה והסנקציות בגין עבירות שאותרו. שומות של היטלי השבחה על יח"ד מפוצלות מגלות פער של פי שתיים עד פי שבע במספר השנים להחזר ההשקעה בהשוואה לתקופת החזר ההשקעה על יח"ד מפוצלת ללא היתר.

תיקון 117 לחוק הגיע אם כן לעולם בכוונה טובה אך למעשה הוא מפריע לשוק לעבוד באופן חוקי. כשיגיע מועד הדיון על הארכת תוקף של תיקון 117 יש לתקנו באופן שתוטל חובה על רשויות מקומיות להקים מסלול ירוק לקבלת היתר לפיצול בלוח זמנים סביר ובתנאי סף מעטים. אם לא תיושם אסדרה שנותנת לבעלי נכסים תמריצים לבקש היתרים, נישאר עם המציאות הקיימת בה על אף הפוטנציאל הטמון ביח"ד מפוצלות הן נותרות מתחת לרדאר וזוכות להתייחסות שולית במסגרת ההתמודדות עם צורכי הדיור בישראל.

פרופ' יפעת הולצמן-גזית היא מרצה בביה"ס למשפטים ע"ש שטריקס במסלול האקדמי המכללה למינהל, משפטנית וחוקרת בתחומים של הפקעות, תכנון ובנייה, והסדרים משפטיים להגנת עצים עירוניים.