דרושה רגולציה אסרטיבית לקידום שוק תחרותי

שברגע שהמונופול הגיע אל מעמדו הרם, הוא צפוי לנצל את כוחו כדי לנטרל תחרות - אלא אם נעצור אותו. לכן אל מעצמות הטכנולוגיה יש להתייחס כגופים מעין ציבוריים. החלת דיני המנהל הציבורי תאפשר מנעד רחב יותר של עילות התערבות וכלי פיקוח

ד"ר איריס סורוקר ועו"ד עדי סדרינה
תוכן שיווקי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
ד"ר איריס סורוקר ועו"ד עדי סדרינה
תוכן שיווקי

ג'ו ביידן, נשיא ארה"ב, אמר בקול צלול אמירה שצריכה להנחות גם את הרשויות בישראל: שוק ללא תחרות איננו שוק חופשי. הצו הנשיאותי מיולי 2021 מנחה את הרגולטורים לפעול בנמרצות לכינון שוק פתוח ולהפחתת חסמי כניסה. זהו צו חשוב בהיבט ההצהרתי: סעיף המדיניות מציין כי שוק תחרותי הוא אבן-יסוד בכלכלה האמריקאית. אולם במציאות שנוצרה, התחרות נחלשה והריכוזיות העצימה את התאגידים הגדולים, ויש הנחיות מעשיות: בענף התרופות, הנשלט ע"י חברות ענק, יש לעודד יבוא ולהרחיב תמיכה בתרופות גנריות. גם ענף התעופה מאופיין במספר מצומצם של חברות ומחייב רגולציה נגד פרקטיקות אנטי-צרכניות, למשל חיוב בתשלום גבוה בגין ביטול טיסה. ריכוזיות גבוהה מופיעה בענף הרכבות ובהובלה ימית. לא מפליא למצוא רמת מחירים גבוהה לצד צמצום היקף השירותים שמקבלים סוחרים המשנעים מטען בדרך זו.

איריס סורוקר צילום: עידן גרוס

ביידן לא פסח על ענף החקלאות, שכידוע סובל מריכוזיות גם בישראל, שעה שציין כי חוואים קטנים נאלצים לשלם לחברות השולטות סכומים גבוהים עבור השיווק. בתחום הבנקאות, עקב סגירת בנקים ומיזוגים רבים, נוצר מצב מתמשך של עליות מחירים. הצו מעודד הגברת השקיפות של המידע הבנקאי שתאפשר ניידות בין בנקים. לבסוף, בתחום שירותי הטכנולוגיה והאינטרנט – הצו מתייחס לכוחן המתעצם של ענקיות הטכנולוגיה. חברות הטכנולוגיה הדומיננטיות פועלות בתחכום לחיסול תחרות על-ידי רכישת מתחרים פוטנציאליים. הצו מנחה את רשות הסחר הפדרלית לבדוק בצורה מוקפדת מיזוגים, בשאיפה לשמור על פוטנציאל התחרות. כן יש צורך בקביעת כללים להגנת המידע הפרטי שחברות הטכנולוגיה צוברות על גולשים לצרכים מסחריים.

שומרי הסף לכניסה לשווקים המקוונים

המשותף לענפים השונים הוא שהריכוזיות השתלטה וצמחו מונופולים גדולים שאינם מהססים לנצל לרעה את כוחם. אין זה חדש: מי שזכה בהגמוניה מונופוליסטית, רוצה להישאר שם. המונופול אמנם אינו מגונה ככזה, משום שייתכן שהמוצר שהוא מציע לנו הוא מצוין. פייזר, למשל, הוכיחה יכולות מדעיות מרשימות בפיתוח חיסונים לקורונה. חברות הטכנולוגיה הביאו לעולם בשורה של נגישות למידע, מסחר מקוון, וגיוון דרכי התקשורת. אך יש לזכור: במידה רבה אחראית לכך התחרות. מתוך התחרות העסקית צומחת שאיפת היצרנים להציע לשוק משהו חדש, לשבות את לב הצרכן ולהוזיל מחירים. אך הקסם של התהליך התחרותי מתפוגג שעה שנוצרים מונופולים. ישנם שווקים מועדים לפורענות, שבהם חסמי הכניסה הם מלכתחילה גבוהים. למשל, תחום התרופות דורש נטילת סיכון הכרוך במחקר ופיתוח; שוק הבנקאות רווי רגולציה שנועדה להבטיח את יציבות הבנקים. בשווקים הטכנולוגיים, אפקט הרשת מקנה יתרון לגודל לרשת הגדולה (כמו פייסבוק רבת המשתמשים) ובאופן טבעי דוחף להיווצרות תאגידי ענק. שווקים חסומי כניסה וכאלה שיש בהם העדפה טבעית לספק "גדול", יפלו למלכודת של המונופול. הבעיה היא, שברגע שהמונופול הגיע אל מעמדו הרם, הוא צפוי לנצל את כוחו כדי לנטרל תחרות. אלא אם נעצור אותו.

המדיניות שביידן מתווה שואפת למנוע שימוש לרעה בכוח שוק שסופו שיחסל את השוק. נשיא המעצמה האמריקאית צועד בעקבות אירופה, חלוצת הטיפול במעצמות הטכנולוגיה. שם הוצעו לאחרונה חוקים במטרה לצמצם פערי כוח בין הפלטפורמות המקוונות לבין המשתמשים. חשיבות הרגולציה נעוצה בכך שאלה פלטפורמות חיוניות המהוות מפתח לעשייה כלכלית. נכון לשנת 2018, יותר ממיליון חברות באיחוד האירופי ביצעו מסחר באמצעות פלטפורמות מקוונות. כ-60% מהצריכה הפרטית וכ-30% מהצריכה הציבורית עוברים דרך מתווכים מקוונים, והמספרים עולים. שימוש גובר לצד צבירה מסיבית של מידע, והשפעות רשת חזקות, מובילים לתלות של עסקים בפלטפורמות; עד שמקובל לטעון שהפלטפורמות הגדולות (גוגל, פייסבוק, אמזון, אפל ומיקרוסופט) הפכו ל"שומרי סף" לעצם הכניסה לשווקים המקוונים.

חקיקה אירופאית מיוני 2020 מתערבת באופן כירורגי בחוזים האחידים שבין הפלטפורמות למשתמשים, כדי למנוע הגבלות לרעת הצרכנים. על הפלטפורמות להבטיח שהגבלות חוזיות תנוסחנה בשפה מובנת; שהחוזים יהיו זמינים; שתקבענה עילות להפסקת פעילות בחשבון. הפלטפורמה נדרשת לפרט איזה מידע יישמר ואם הוא יועבר לצדדים שלישיים. זה חל על כל פלטפורמה הפועלת באיחוד ומאפשרת עסקאות בין עסקים לצרכנים.

אירופה מציעה עתה את חוק השווקים הדיגיטליים The Digital Markets Act . ההצעה מתייחסת לפלטפורמות שהן "שער כניסה" למרחב הדיגיטלי, משום שיש להן שליטה בשירותי ליבה, כגון מנועי חיפוש, רשתות חברתיות, מערכות הפעלה ובסיס לקוחות גדול לאורך זמן. חברות כאלה מחויבות לאפשר לצדדים שלישיים גישה בלתי מפלה לשירותים שלהן. ייאסר עליהן למנוע מצרכנים להתחבר לעסקים מחוץ לפלטפורמה והן לא תוכלנה למנוע ממשתמשים לבטל התקנה של אפליקציה. ואולי חשוב מכל: מוצע להטיל על הפלטפורמה איסור להעדיף באופן מפלה את השירותים שלה, בהשוואה לטיפול שהיא נותנת לשירותים דומים שמציעים ספקים אחרים על גבי הפלטפורמה. הכוונה היא למנוע אפשרות שהפלטפורמה תדחוף מוצרים שלה, תוך ניצול היתרון היחסי שלה כ"שומרת הכניסה" לאתר המקוון.

הוכחות מהשטח מלמדות שללא התערבות רגולטורית, מעצמות האינטרנט צפויות לנצל את יכולותיהן להעמקת המונופוליזציה. די אם נתבונן בשלוש החלטות שניתנו על ידי הנציבות האירופאית בעניינה של גוגל, שחושפות פרקטיקות מונופוליסטיות לדחיקת מתחרים. ביוני 2017 הוטל על גוגל קנס בסך 2,424,495,000 יורו. גוגל עיצבה אלגוריתם שיעדיף את "שירות השוואת המחירים" שלה על פני שירותי השוואת מחירים של ספקים מתחרים. בהחלטה מיולי 2018, הנציבות מצאה שגוגל ניסתה לקבע את הדומיננטיות שלה בחיפוש אינטרנטי בטלפונים מבוססי אנדרואיד: היא דרשה מיצרני הטלפונים להתקין את האפליקציות שלה בלבד; ואסרה עליהם להשתמש בגרסאות אנדרואיד שלא אישרה, כדי לוודא שרק האפליקציות שלה תותקנה על מערכת ההפעלה. הקנס: 4,342,865,000 יורו. החלטה נוספת ממרץ 2019 עוסקת בניסיון השתלטות של גוגל על הפרסום האינטרנטי. גוגל כרתה הסכמי בלעדיות עם מפרסמים גדולים. היא דרשה מהמפרסמים לקבל את הסכמתה לדרך שבה יציגו מודעות אצל מתחריה, במטרה לשלוט ברמת האטרקטיביות של הפרסום המתחרה.

מוצרים חינמיים אינם באמת בחינם

אכן, הוכחות מהשטח מלמדות כי מונופולים מנצלים את כוחם לרעה. זה נכון בכל העולם. מה ניתן לעשות בישראל? יוזמה שנקטה רשות התחרות בוחנת לאמץ חקיקה במתכונת האירופאית. חקיקה ייעודית היא מהלך ראוי. ואולם כבר עתה יש בידי הרשות כלים: סמכויות חקירה לחשוף פרקטיקות אנטי-תחרותיות, ולהטיל עיצומים כספיים. בתוך-כך ראוי לבחון את הפרקטיקה ה"תמימה" של "חינם ברשת" ולהבחין בין חינמיות מזדמנת להחדרת מוצר חדש, לבין חינמיות שיטתית הפועלת לדחיקת מתחרים. מוצרים חינמיים אינם באמת בחינם. המשתמשים משלמים במידע האישי שלהם המנוטר לפרסומות פרסונליות ולצרכים מסחריים. הציבור נוהה אחר חינמיות, אך אינו ער להגבהת חסמי הכניסה הפועלים לרעתו. נכון לחייב את רשתות האינטרנט להציע למשתמשים מסלול בתשלום וללא פרסומות, כנגד התחייבות של הרשת שלא להשתמש במידע פרטי לצרכים מסחריים. גם מדיניות המיזוגים צריכה להיות מוקפדת. יזמים נמרצים שואפים לעשות exit וחברות ענק ממהרות לרכוש סטארט-אפים בסכומי עתק. אך הציבור צפוי ליהנות דווקא מקיומם של שחקנים רבים. כשמדובר במיזוג עם ענקית טכנולוגיה, נקודת המוצא צריכה להיות כנגד המיזוג. במישור האכיפה הפרטית, מוצע לחזק את מכשיר התובענות הייצוגיות, המקדמות את המשפט בתחומי הגנת הצרכן והתחרות. יש לעגן בחוק את סמכותם של בתי-המשפט בישראל לדון בתביעות אזרחיות כנגד ענקיות הטכנולוגיה, כאן ולפי הדין בישראל.

יש להתייחס אל מעצמות הטכנולוגיה כאל גופים מעין ציבוריים. החלת דיני המנהל הציבורי תאפשר מנעד רחב יותר של עילות התערבות וכלי פיקוח. הצו הנשיאותי של ביידן צריך להוות השראה לרגולציה נגד מונופולים, גם בישראל.

ד"ר איריס סורוקר היא שופטת בדימוס ועומדת בראש מרכז חת לחקר התחרות והרגולציה במסלול האקדמי המכללה למינהל. עו"ד עדי סדרינה היא עוזרת משפטית במרכז חת.