משרדנו מייעץ במגוון רחב של מיזמים סולאריים במאגרים ובמקרקעין, ובמסגרת זאת פועל רבות מול רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) ומול רשויות התכנון, במאות מיזמים ברחבי הארץ. מצד אחד ניתן לזהות מגמת החמרה בכל הנוגע למנגנון האישורים הניתן להקמה על גבי מאגרי מים, ומצד שני ניסיונות ליצירת מתווים חדשים אשר יאפשרו שימוש משולב בקרקעות חקלאיות.
נסקור בקצרה מספר מגמות מהעת האחרונה.
פטור מהיתר בנייה ביחס למערכות במאגר מים - האמנם?
על-פי תקנות התכנון והבנייה קיים מסלול פטור ביחס להקמת מערכות בהיקף הקבוע בהתקנות על גבי גגות מבנים שהוקמו כדין. חלק מוועדות התכנון והבנייה פירשו את התקנות באופן בו דפנות מאגר עשויות לחסות תחת הפטור האמור, אך עמדה זו נתקלה מנגד בגישה מצמצמת הגורסת, כי התקנות נועדו לפטור גגות מבנים בלבד, וכי לא ניתן ליישם את הפטור ביחס לדפנות מאגרי מים.
אנו סבורים, כי ניתן לאמץ פרשנות רחבה יותר, נוכח תכלית התקנות לאפשר דו-שימוש, אשר אינו יוצר מציאות תכנונית חדשה, או פוגע במבנה קיים, או מחייב איתור זכויות בנייה מכוח תוכנית תקפה. מאגר הינו מבנה על-פי חוק התכנון והבנייה ודפנותיו מאפשרות שימוש דו-תכליתי במבנה האמור. לעמדתנו ניתן גם להסתמך בהקשר זה על האופן בו מנוסחים סעיפי השימוש הדו-תכליתי בתוכנית המתאר הארצית הרלוונטית.
תוכנית המתאר הארצית מחילה גם ביחס למאגרים הוראות אחרות בתוכנית החלות גם ביחס לגגות ולמעשה מחייבת גם ביחס למאגר למצות תחילה את שטח הגג בטרם בקשת היתר למערכות במאגר. לפיכך, אנו סבורים כי גם ביחס למאגרים ניתן לפרש את תוכנית המתאר הארצית כך שלמעשה יש למצות קודם את שטח דפנות המאגר בטרם בקשת היתר ומשכך - ניתן ליישם גם ביחס למאגרים את תקנות הפטור באופן המשווה את דפנות המאגר לגג כאילו היה מדובר במבנה "רגיל".
גישה פרשנית זו תואמת את תכלית תקנות הפטור ואת החלטות הממשלה הרלוונטיות אשר נועדו לאפשר קידום מיזמי אנרגיה מתחדשת, תוך ניצול מבנים בדו-שימוש. אנו מקווים כי רשויות התכנון יאמצו גישה מקלה ורחבה בסוגיה זו.
רמ"י ומיזמים על גבי מאגרים
בין אם המערכות נבנות בהיתר ובין אם תחת פטור, עמדת רמ"י מצדדת בביצוע עסקה בין החוכר לבין רמ"י ביחס למיזם. כלומר, גם מיזמים אשר נבנים, או נבנו, בפטור (למעט מערכות תחת הסדרת מונה נטו) צפויים להידרש לביצוע עסקה מתאימה מול הרשות.
אנו סבורים, כי יש להיערך לכך באופן מתאים, תוך קבלת ייעוץ משפטי מלא משלבי הייזום הראשונים, על-ידי גורם משפטי הבקי בנוהלי רמ"י בהקשר זה, מאחר ומסלולים אשר נחזים תחילה כמסלולים מקוצרים לקבלת מערכת האישורים הרלוונטית, צפויים להפוך למסלולים מורכבים בדיעבד ולפגוע ביכולת המיזם לעמוד בלוחות הזמנים הרגולטורים והפיננסים.
מיזמים אגרו-וולטאים
לאחרונה פורסם קול קורא המאפשר, בנסיבות מסוימות, קידום מיזמים אגרו-וולטאים בשימוש משולב. למרות פרסום הקול הקורא וההחלטה לגבי פרויקט חלוץ, אנו צופים שמדיניות רמ"י בנושא צפויה להשתנות, או להוסיף מגבלות ותנאים שטרם הובהרו. לפיכך, בכל הנוגע לקידום רגולטורי של מיזמים אלו, יש להיערך לתרחישים עתידיים ביחס להיקף הפרויקטים שיאושרו, סוג הגידולים שיאושרו והפריסה הגיאוגרפית של המיזמים, וההשלכות של כל אלו על מדיניות רמ"י ביחס למכסת שטחי התעסוקה הקיימת לחוכרים (מובן כי אם לבסוף יספרו מיזמים אלו במכסות התעסוקה בנסיבות מסוימות למרות המגמות הנראות בשלב זה, הדבר עשוי לעכב או לעצור חלק ניכר מהמיזמים).
מיזמי תשתיות לאומיים והוכחת זיקה לקרקע
רמ"י פרסמה לאחרונה נוהל המסדיר את האופן בו תאשר הרשות כי קיימת זיקה לקרקע לפרויקט המוגש במסגרת ות"ל. לצד הקלות מסוימות הקיימות בנוהל (למשל, האפשרות להגיש בקשה על שטח גדול יותר מהדרוש לשם איתור שטח ספציפי בסופו של דבר) ניכרת גישה מצמצמת לפיה האפשרות לאשר מיזם אזורי למספר חוכרים/יישובים קיים רק באזורי עדיפות לאומית.
אנו סבורים, כי מדובר בפרשנות בלתי סבירה של הוראות מקוריות בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, שמטרתן היתה מתן הטבה ליישוב מוביל באזורי עדיפות, אך תכליתן לא היתה שלילת האפשרות לאגד מספר יישובים סמוכים לפרויקט אחד (ללא קבלת ההטבה) גם אם אינם מצוים באזורי עדיפות לאומית.
המדיניות המפלה בין יישובים באזורי עדיפות לאומית ליישובים אחרים בהקשר זה, אינה מתיישבת עם שלילת הנחות עדיפות לאומית ביחס להקצאת מקרקעין למיזמים סולאריים, אשר דווקא ביטאה היעדר אבחנה בין יישובי המרכז ליישובי הפריפריה בכל הנוגע לעסקאות סולאריות.
קבלת ייעוץ מתכלל
לסיכום, ניכרת החמרה במדיניות רשויות התכנון ביחס להקמת מערכות סולאריות על גבי מאגרי מים ויש לבחון את המקרים המתאימים להתמודדות רחבה יותר עם גישה זו. בכל הנוגע למיזמים אגרו-וולטאים יש להיערך להחלטות מפורטות יותר שיתקבלו בעתיד על-ידי מועצת מקרקעי ישראל ובפרט בנוגע למיקום הפרויקטים והשלכות פרטניות לחוכר. בכל הנוגע למיזמים אזוריים בסמכות ות"ל, אשר אינם באזורי עדיפות לאומית, יש לבחון התמודדות מול עמדת רמ"י במקומות בהם ניתן להקים מיזמים המרכזים קרקעות סמוכות עם מכסה פנויה.
הדבר מחייב קבלת ייעוץ מתכלל על-ידי גורמים משפטיים הבקיאים בהיסטוריית התכנון במשבצות היישובים והממשק בינה לבין החלטות רמ"י ביחס למתקנים סולאריים.
הכותב הוא שותף במשרד עוה"ד שלמה כהן ושות' ומנהל מחלקת מיזמי אנרגיה ומקרקעין במשרד
