תאגידים עירוניים – מרכיב מרכזי בביזור סמכויות לשלטון המקומי

זרוע ביצוע גמישה, המשפרת את השירות לתושב בדרכים חדשניות, תוך הגדלת מקורות ההכנסה של הרשות המקומית. מגמת השינוי המשמעותית בפעילות התאגידים העירוניים ותפקידם החשוב בהתמודדות עם האתגרים המקומיים העומדים על הפרק

איליה זלוטניקוב
תוכן שיווקי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
shutterstock
צילום: shutterstock
איליה זלוטניקוב
תוכן שיווקי

ביזור סמכויות מהשלטון המרכזי והעברת סמכויות לשלטון המקומי הינה מגמה בולטת במדינות רבות בעולם. השלטון המקומי קרוב יותר לתושב, ולכן על פי רוב הוא גם נהנה מרמת אמון גבוהה יותר בקרב האזרחים בהשוואה לשלטון המרכזי. לפי נתוני הנציבות האירופית, בממוצע בין מדינות האיחוד האירופי זוכה השלטון המקומי (והאזורי) בשנת 2020 לאמון של 57% מהציבור, בעוד הממשלות זוכות לאמון של 40% מהציבור והפרלמנטים ל-36% מהציבור. הקרבה של השלטון המקומי לשטח גם מאפשרת לו לקבל החלטות טובות יותר ביחס להקצאת משאבים, ולהוציא אותן לפועל בצורה זריזה יותר ומותאמת יותר לצרכי השטח.

המתווה להעצמת סמכויות השלטון המקומי
מגמה זו טרם באה לידי ביטוי משמעותי בישראל, אך ניתן לראות את ניצניה בשנים האחרונות. על פי "מדד הביזור" לרשויות המקומיות של הבנק העולמי, המדרג מדינות לפי רמת ביזור הסמכויות שלהן לשלטון המקומי, ישראל מדורגת במקום ה-94 מתוך 182 מדינות, כאשר היא מדורגת במקום האחרון מבין מדינות ה-OECD. למרות נקודת הפתיחה המאתגרת, ניתן לראות כוחות מגוונים הדוחפים את העצמת השלטון המקומי בישראל. ברמת השלטון המרכזי, משרד הפנים הגיש ביוני 2021 דו"ח אשר התריע על הצורך בביזור סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי, והציע מתווה להעצמת סמכויות השלטון המקומי על ידי קידום אזוריות. ברמת השלטון המקומי, ניתן לראות כיצד השלטון המקומי מגלה יותר עצמאות ונכנס לתחומי פעילות ציבוריים חדשים. לדוגמה, רשויות מקומיות רבות מקדמות יוזמות בתחום התחבורה – רכבים שיתופיים, מערכי תחבורה ציבורית תומכים, תחבורה שיתופית ועוד. מגמה זו באה לידי ביטוי בתחומים רבים נוספים במשבר הקורונה, אשר הפך להזדמנות עבור רשויות רבות לגלות עצמאות ולהוציא לפועל יוזמות חדשניות המשפרות את איכות חיי התושבים.

איליה זלוטניקוב | צילום: מרקום

ההתחזקות במעמד ובסמכויות השלטון המקומי באה לידי ביטוי גם ביכולות הביצוע ובכלים שבאמצעותם הוא פועל. אחד הכלים הבולטים והמשמעותיים שנמצאים בידי השלטון המקומי הם התאגידים העירוניים. לאורך השנים תאגידים עירוניים סיפקו שירות משלים ותומך לשירותים הציבוריים המקודמים ע"י העירייה לטובת שיפור השירות לתושב. פעילותם התמקדה בנושאים כמו תכנון מרחבים עירוניים, ביצוע פרויקטי תשתית, ניהול מבני ציבור בבעלות העירייה, ניהול אזורי תעשייה ועוד. דרך הפעילויות הללו, התאגידים שימשו בתור גורם המיישם את המדיניות של העירייה על ידי תכנון וביצוע פרויקטים באופן שעולה בקנה אחד עם מכלול המהלכים שמקודמים על ידי העירייה. בשנים האחרונות ניתן לזהות מגמת שינוי משמעותית במאפייני הפעילות של התאגידים העירוניים, אשר הופכים להיות זרוע ביצוע גמישה המשפרת את השירות לתושב בדרכים חדשניות, תוך הגדלת מקורות ההכנסה של הרשות המקומית (ובכך מאפשרת לרשות להמשיך לשפר את השירות לתושב). לכן, תאגידים עירוניים מקצועיים, המפגינים יכולות ביצוע גבוהות וחשיבה חדשנית מהווים גורם קריטי לחוסן הרשות המקומית, ויכולתה לקחת על עצמה תחומי אחריות וסמכות נוספים.

פעילות יזמית ומיקוד ביצירת הכנסות
הפעילות של מרבית התאגידים העירוניים עדיין ממוקדת בתחומים ה"מסורתיים" של פיתוח וניהול מתחמים עירוניים ואזורי תעשייה. פעילות זו משפרת את רמת החיים של תושבי העיר על ידי יצירת מקומות תעסוקה וטיפוח מוקדי בילוי ופנאי. מנקודת מבט כלכלית, משיכת פעילות עסקית לעיר מגדילה בצורה משמעותית את הכנסות העירייה. אחד ממקורות ההכנסה המרכזיים של השלטון המקומי הוא מס הארנונה, אותו ניתן לחלק בגסות לארנונה למגורים וארנונה לעסקים. ארנונה למגורים, אשר נגבית מהתושב, נמוכה משמעותית ביחס להוצאה של הרשות המקומית עבור השירותים שהיא מספקת לו. מנגד, תעריפי הארנונה לעסקים הינם גבוהים משמעותית ביחס להוצאה על השירותים הניתנים לעסק על ידי הרשות. לכן, מס הארנונה שנגבה מהחברות ומהמפעלים באזורי התעשייה ומהחנויות, המסעדות והמלונות במוקדי הבילוי הוא גורם קריטי ביכולתה של רשות מקומית לתת שירות איכותי לתושב בתחומי החינוך, הרווחה, נראות המרחב הציבורי ועוד. בנוסף, עמלות הניהול שתאגידים עירוניים גובים מניהול אזורי תעשייה מהוות מקור הכנסה משמעותי עבורן.

מעבר לפעילות המסורתית בתכנון ובניהול מתחמים, התאגידים העירוניים ה"מתקדמים" נכנסים יותר ויותר לתחומי פעילות יזמיים, תוך מיקוד ביצירת הכנסות עצמיות לצד שיפור השירות לתושב. אחד התחומים הבולטים ביזמות התאגידים העירוניים הוא פיתוח שטחים לשימוש הציבור ("שטחים חומים") תוך יצירת עירוב שימושים – שילוב מספר שימושי קרקע באותו מתחם, דוגמת בנייה למגורים, למסחר ולשימושים ציבוריים באותו מתחם. "שטחים חומים" לרוב משמשים לטובת שימושי ציבור מובהקים כגון: בתי ספר, גני ילדים, מתנ"ס, בתי חולים, מתחמי תרבות, מגרשי ספורט וכדומה. אבל ניתן לפתחם גם לטובת שימושי ציבור סחירים כגון: דיור מוגן, דיור בר השגה, מעונות סטודנטים, מרפאות, תוך שילוב של עד 20% מסך זכויות הבנייה המותרות בתוכנית לטובת מסחר. הפעילות בתחום הזה יוצרת מנעד רחב של מקורות הכנסה חדשים לעיר ולתאגידים העירוניים. ראשית, שילוב שימושי מסחר בשטחים שונים מגדיל את הכנסות העירייה מארנונה. שנית, תאגידים עירוניים "הולכים אחורה" על גבי שרשרת הערך ונכנסים לעולמות הייזום (בנוסף לתכנון והביצוע), וכך מייצרים עבורם מקורות הכנסה פוטנציאליים נוספים בתחום הנדל"ן. במקרים רבים פרויקטי תשתית מקודמים במסגרת מיזמים משותפים עם השוק הפרטי (PPP - Public-Private Partnerships), כאשר התאגיד העירוני מביא למיזם את הקרקע הציבורית, ולעיתים גם את התשתית התכנונית, והחברה הפרטית מביאה מימון תמורת זכות ניהול הפרויקט. שלישית, בחלק מהמקרים פיתוח שטחים חומים מקנה נגישות למימון וסיוע ממשלתי באמצעות מכרזים ממשלתיים בתחום הבנייה והתשתיות.

הפעילות היזמית של התאגידים העירוניים מייצרת מצב של Win-Win-Win עבור התושב, המגזר הפרטי והרשות המקומית. התושב נהנה משירותי דיור, בריאות, רווחה ופנאי משופרים. היזמים מהמגזר הפרטי מרוויחים מהשותפות במיזם, בעלי העסקים נהנים מתכנון עירוני חכם ולבסוף העירייה מרוויחה כתוצאה מתמהיל ארנונה המאפשר פיתוח בר-קיימא. עם זאת, שיתופי הפעולה היזמיים עם המגזר הפרטי טומנים בחובם גם סיכונים. כניסה למיזמים משותפים עם חברות מהמגזר הפרטי עשויה להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות או לגרום לתאגידים העירוניים לקחת סיכונים גבוהים מדי. לכן, משרד הפנים מחייב את התאגידים העירוניים להחזיק בזכויות הרוב (מעל 51%) במיזמים משותפים עם המגזר הפרטי.

במקביל, תאגידים עירוניים משחקים תפקיד חשוב במאמץ הלאומי למעבר לאנרגיות מתחדשות ולצמצום טביעת הרגל הפחמנית של המשק הישראלי. על מנת לעמוד ביעדים הממשלתיים של מעבר ל-20% ייצור אנרגיה מאנרגיות מתחדשות ב-2025, ו-30% ב-2030, נדרשת עבודה יסודית בהתאמת התשתיות ברמת השלטון המקומי.

תאגידים עירוניים היוו שחקן מרכזי בפריסת מערכות פוטו וולטאיות (פאנלים סולאריים) על גבי מבני ציבור דוגמת מבנים של העירייה, בתי ספר, מתנ"סים ועוד. באופן זה, העירייה והתאגידים מקדמים שימוש יעיל וחסכוני יותר באנרגיה ומהווים דוגמה ומגדלור עבור המגזר העסקי. בראייה עתידית, פעילות זו צפויה להתרחב. תאגידים עירוניים, שטרם נכנסו לתחום, צפויים להצטרף למהפכה הירוקה. במקביל, התאגידים העירוניים שפועלים בתחום כבר בוחנים אפשרויות להרחבת פעילותם לתחום אגירת החשמל מתוך הבנה שתחום זה צפוי לגדול.

תחום בולט נוסף, שאת ניצניו ניתן לראות כבר היום, הוא פריסת עמדות הטענה חשמליות. בעקבות הגידול הצפוי בהיקף השימוש ברכבים חשמליים, עמדות טעינה יהפכו בשנים הקרובות לחלק מהתשתית הדרושה בכל רחוב ובכל שכונה. נכון להיום, המחסור בתשתיות הללו מהווה חסם משמעותי לאימוץ רחב יותר של רכבים חשמליים בישראל. התאגידים העירוניים בערים הגדולות כבר החלו לפעול לטובת תכנון ופריסה של התשתיות הנדרשות ובשנים הקרובות פעילות זו תגדל בצורה משמעותית.

תאגידים עירוניים ל"משימות מיוחדות"
מגמת ביזור הסמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי צפויה להמשיך להתעצם בשנים הקרובות. התרחבות התפקידים ותחומי האחריות של השלטון המקומי תחייב רשויות מקומיות להפגין יכולות ביצוע גבוהות וחשיבה חדשנית. כדי להתמודד עם האתגרים העומדים על הפרק, השלטון המקומי נדרש לטפח יכולות ביצוע גבוהות ברמת העירייה כדי לספק את סטנדרט השירות הנדרש לתושב (שציפיותיו רק הולכות וגדלות). במקביל, רשויות מקומיות צריכות להצמיח תאגידים עירוניים חדשניים ואפקטיביים אשר ישמשו את הרשות כזרוע הביצוע ל"משימות מיוחדות".

חשוב להדגיש שמעבר ליצירה של תאגידים עירוניים מקצועיים, על כל רשות להגדיר באופן אסטרטגי את תחומי הפעילות של התאגידים העומדים לרשות, לרבות הממשקים והסינרגיה בינם לבין מחלקות העירייה. במקרים רבים, תאגיד עירוני המהווה "אי של מצוינות" יכול להפוך ל'כולבויניק' של הרשות המקומית, תחת ההנחה שהמשימות שיינתנו לתאגיד יבוצעו באיכות גבוהה ובמהירות, אך דווקא דינמיקה זו עלולה להוביל לפגיעה ביכולות ובגמישות של התאגיד העירוני, בשל חוסר מיקוד; פיזור המשאבים והקשב הניהולי על פני מגוון רחב של תחומי פעילות. לכן, על העירייה להסתכל על התאגידים העירוניים שלה כעל "צרור מפתחות" שיש להתאים לכל מנעול בהתאם למאפייניו, ולא להשתמש בתאגידים עירוניים כ"מפתח מאסטר" שיכול לפתוח כל דלת.

דרך אחת להסתכל על חלוקת הגזרות האפשרית מבוססת על שני צירים מרכזיים: תחום פעילות ותפקיד בשרשרת הערך. החלוקה לפי תחומי פעילות היא יחסית טריוויאלית ומתייחסת לסגמנטציה לפי תחומים כגון: תשתיות, תחבורה, סביבה ואנרגיה ועוד. אך מרכיב התפקיד על גבי שרשרת הערך לא מקבל התייחסות מספקת למרות חשיבותו הגדולה. באופן סכמטי, שרשרת הערך של תחומי פעילות מוניציפליים רבים מורכבת מ-4 מקטעים: ייזום – תכנון – ביצוע – ניהול. כאשר הפעילות בכל אחד מהמקטעים מצריכה DNA ארגוני ויכולות שונות בתכלית. תאגיד עירוני הפועל בייזום הוא מעיין "סטארטאפ". הוא צריך להיות קטן, גמיש, יצירתי וזריז, כדי לזהות הזדמנויות וליזום מענה מוניציפלי בצורה מהירה. תאגיד שפועל במקטע התכנון נדרש לבנות תוכניות מפורטות הדורשות התמחות בעולמות תוכן שונים, ולכן נדרש להעסיק או לייצר התקשרויות עם מומחי תוכן. גופי ביצוע האחראים על הקמת תשתיות, מחזיקים על פי רוב יכולות הנדסיות In house ובמטה גדול התומך ביצירת התקשרויות מרובות עם קבלני משנה. לבסוף, תאגיד הפועל במקטע הניהול (למשל, ניהול אזור תעשייה או מרכז תרבות), נדרש לייצר שגרות ניהול שוטפות סביב נושאים כגון תחזוקה, ניקיון והפקת תכנים.

כמובן שתאגיד עירוני יכול לפעול במספר מקטעים בו-זמנית, אך זה ידרוש ממנו לפתח יכולות ומומחיות בהתאם. כדי להפיק את המיטב מהיתרונות היחסיים של כל תאגיד עירוני, הרשות המקומית צריכה לסגל לעצמה חשיבה של קבוצת אחזקות ולבחון את מידת הסינרגיה בין הפעילות הקיימת בתאגיד לבין תחומי הפעילות החדשים שעומדים על הפרק. גוף שמצטיין במקטע פעילות אחד לא בהכרח יציג את אותם הביצועים במקטע פעילות אחר, והוספת תחום פעילות חדש עשויה לשנות את ה-DNA שגרם לתאגיד להצטיין בתחום הפעילות המסורתי שלו.

לסיכום, התחזקות השלטון המקומי והרחבת תחומי אחריותו צפויים להשפיע גם על הפעילות של התאגידים העירוניים. כבר היום התאגידים העירוניים מוכיחים את עצמם כזרוע ביצוע גמישה ואפקטיבית המאפשרת את שיפור השירות לתושב, תוך יצירת מקורות הכנסה חדשים לעירייה. בראייה עתידית, התאגידים העירוניים צפויים לשחק תפקיד עוד יותר משמעותי לאור הצורך במתן מענה גמיש וחדשני מצד הרשות המקומית. אין זה מופרך להניח שחוסן ויכולות הרשות המקומית יימדדו על פי יכולות הייזום והביצוע של התאגידים העירוניים שלה.

הכותב איליה זלוטניקוב, מנהל בכיר, ייעוץ אסטרטגי למגזר הציבורי, Deloitte ישראל