על רקע חוסר היציבות המתמשך בשלטון המרכזי וההתנהלות הכושלת של הממשלה במשבר, בלטו בשנה החולפת הרשויות המקומיות כאי של יציבות ושפיות במערכת השלטונית בישראל. הממשלה בעצמה הפנימה זאת, ואכן, בין הגל הראשון לגל השני של הקורונה ניתן היה לראות שינוי מדיניות והעצמת מקומו של השלטון המקומי בניהול המשבר, גם אם באופן חלקי ולא מספק. נהוג לומר ש"מה שעובד בשגרה, עובד בחירום", אך ממשבר הקורונה ניתן ללמוד גם את ההפך: מה שעובד בחירום, צריך לעבוד גם בזמן שגרה.אסור שיהיה מדובר במהלך חד פעמי. לשם כך, יש צורך בשינוי יסודי במעמדו של השלטון המקומי בישראל. המערכת השלטונית בישראל מאופיינת בריכוזיות המחלישה את מעמד השלטון המקומי. במדד הביזור לרשויות המקומיות של חוקרי הבנק העולמי נמצא כי ישראל מדורגת במקום 94 מתוך 182 מדינות בעולם, ומכלל מדינות ה-OECD היא "הוכתרה" כמדינה הכי פחות מבוזרת.
חולשת השלטון המקומי בארץ באה לידי ביטוי בראש ובראשונה בתחום הפיננסי: תקציב הרשויות המקומיות נמוך פי שניים באופן יחסי, לעומת הממוצע במדינות ה-OECD; הרשויות המקומיות כמעט שאינן שולטות על גובה המיסים שהן גובות, כך ש-95.1% מהמיסוי המקומי נקבע על ידי הממשלה, לעומת ממוצע של 7.8% בלבד במדינות ה-OECD; וניהול התקציב של הרשויות בפועל נתון לרגולציה ממשלתית מחמירה. חוקרי הבנק העולמי מצאו שגם במידת האוטונומיה של הרשויות המקומיות לנהל את כוח האדם שלהן, ובתוך כך היכולת לקלוט עובדים חדשים, לקבוע שכר ולפטר עובדים באופן עצמאי, בלא התערבות רגולטורית של הממשלה, מדורגת ישראל במקום הנמוך ביותר מכלל מדינות ה-OECD.
יש על מי לסמוך!
מאפיין בולט נוסף של הריכוזיות הישראלית הוא היקף הסמכויות המצומצם המופקד בידי השלטון המקומי למורת רוחם של ראשיו כמעט בכל תחום. במשבר הנוכחי ניתן לראות עד כמה משרד החינוך אינו מאפשר לרשויות המקומיות ולמנהלי בתי הספר לקבל החלטות מהותיות ברמת השטח. התחבורה הציבורית בישראל מנוהלת באופן ריכוזי לחלוטין בידי הרשות הארצית לתחבורה ציבורית במשרד התחבורה. בתחום התכנון והבנייה אמנם חלו בעשורים האחרונים כמה הליכי ביזור לרשויות המקומיות, אך עדיין המליץ לאחרונה ארגון ה-OECD לישראל לבחון הליכי ביזור נוספים. ושירותי הדת? הם בכלל מנוהלים על ידי המועצות הדתיות, שהן למעשה גופים הנשלטים כמעט באופן מוחלט על ידי המשרד לשירותי דת.
הריכוזיות הזאת, הנתפסת על ידי רבים מאזרחי ישראל כמובן מאליו, איננה הסטנדרט בעולם המערבי. בשנת 1985 חתמו מדינות אירופה על האמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי הכוללת סעיפים רבים המעגנים את עצמאות של השלטון המקומי ואת הצורך לשמור עליו כמסגרת דמוקרטית מקומית. מנגד, התפיסה הרווחת של ממשלות ישראל, גם אם לא באופן מוצהר, היא שהרשויות המקומיות הן זרוע ביצוע וקבלן משנה.
שרי הממשלה והפקידים במגזר הציבורי נוהגים להסביר את התנגדותם לביזור לרשויות בטענה כי לא ניתן לסמוך על השלטון המקומי, אך תפיסה זו מנוגדת בבירור לעמדה הרווחת בקרב האזרחים. בסקרים שונים שנערכו בשנים האחרונות על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והמכון הישראלי לדמוקרטיה נמצא באופן קבוע שאמון הציבור בשלטון המקומי גבוה בהרבה מאמון הציבור בממשלה, בכנסת ובמפלגות. כך, למשל, במדד הדמוקרטיה לשנת 2018 נמצא כי מעל מחצית (53%) מהציבור נותנים אמון ברשות המקומית שבתחומה הם גרים, לעומת 34% הנותנים אמון בממשלה, 30% בכנסת ו-16% במפלגות. גם במדינות האיחוד האירופי ובארצות הברית נמצא כי השלטון המקומי זוכה באופן קבוע לאמון גבוה, ומחקר שערך האיחוד האירופי השנה מצא כי מבין 28 מדינות האיחוד, רק במדינה אחת (הולנד) אמון הציבור בממשלה גבוה יותר מאמון הציבור בשלטון המקומי.
חזקות מול חלשות
טענה רווחת אחרת בשלטון המרכזי בישראל היא שחלק גדול מהרשויות הן חלשות ואינן יכולות לתפקד באופן עצמאי, אלה בעיקר רשויות שכונו בעבר עיירות פיתוח או רשויות ערביות וחרדיות. משבר הנוכחי גילה שחלק גדול מאלה שבממשלה אוהבים לתפוס כחלשות – כמו ירוחם, דימונה או דלית אל-כרמל - דווקא יודעות לתפקד היטב. יתרה מכך, מצדדי הריכוזיות לוקים לא פעם בנאיביות ובתפיסה רומנטית במיוחד: שרי הממשלה אינם המלך הפילוסוף של אפלטון המקבל החלטות באופן אובייקטיבי וטהור. מדובר בשחקנים פוליטיים עם שאיפות ואינטרסים . עוצמתם של השרים מול ראשי הרשויות, ובפרט העניות הנסמכות באופן תמידי על שולחן הממשלה, מתורגמת במקרים רבים לצבירת כוח ועוצמה פוליטיים. שרי הממשלה מתחלפים באופן תדיר ועל-פי רוב אינם עומדים למבחן הקלפי לפי הביצועים ואופן התפקוד שלהם הקשים למדידה על-ידי הציבור הרחב. את עבודת ראשי הרשויות וחברי המועצה, מנגד, התושבים יכולים להעריך בקלות ובהתאם - לתגמל או להעניש אותם בבחירות. הדבר מגביר את הצורך שלהם לאזן בין האינטרסים הפוליטיים ולצרכי התושבים.
גם בנושא הרשויות החלשות מומלץ ללמוד מהניסיון בחו"ל, כפי שעולה מדוח שפרסם לאחרונה ארגון ה-OECD על כלכלת ישראל. חוקרי הארגון מצאו כי במדינה קיימים הפערים הנרחבים ביותר בין רשויות מבחינה חברתית-כלכלית, אך בניגוד מובהק להיגיון הריכוזי המקומי, הם המליצו לקדם מדיניות של חיזוק האוטונומיה הפיננסית של הרשויות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך, על בסיס ממצאים ממדינות אחרות.
בעוד כיום ברירת המחדל של הממשלה היא ריכוזיות, ורק מספר מועט של רשויות זוכה לביזור חלקי של סמכויות, נדרשת בניית פרידגמה חדשה שברירת המחדל שלה היא ביזור, תוך בניית מערכת תמריצים שתביא לחיזוק האחריות של הרשויות והפיכתן לשלטון מקומי עצמאי באמת. כנראה שאת מה שהבינו באירופה בשנות השמונים, בישראל עדיין לא הפנימו, אך עדיף מאוחר מאשר לעולם לא.
אריאל פינקלשטיין הוא חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה
