שאננות ועיוורון: הדו"ח שקוטל את קרן המטבע הבינ"ל

דו"ח משרד המבקר העצמאי של הקרן מסיק מסקנות חריפות לגבי תפקידה במשבר: תמיכה עיוורת ברעיון המטבע האחיד, שימוש כושל בכלי ניתוח, אי זיהוי סיכונים וכניעה להשפעה פוליטית

דפנה מאור
דפנה מאור
כריסטין לגארד, יו"ר קרן המטבע
כריסטין לגארד, יו"ר קרן המטבעצילום: גטי אימג'ס
דפנה מאור
דפנה מאור

"חולשתה של קרן המטבע בגוש היורו הידהדה בעיה גדולה יותר של הפיקוח של הקרן בכלכלות מתקדמות שזוהתה על ידי המשרד לביקורת עצמאית כבר ב-2011: אותה הערכה זיהתה כי אנשי הקרן היו שבויים בתפישה אינטלקטואלית, סבלו מחשיבה קבוצתית ונתונים להלוך מחשבה שמשבר פיננסי גדול בכלכלות גדולות ומפותחות הוא בלתי סביר, וכן השתמשו בגישות אנליטיות פגומות. גורמים אלה הוחרפו במקרה של גוש היורו בשל החשיבה כי 'אירופה היא אחרת' שעודדה את התפישה כי הפיקוח הוא באחריות מוסדות גוש היורו ורשויותיו, וכי גירעונות גדולים בחשבון השוטף של מדינות אינם סיבה רבה לדאגה..." – מלים חריפות אלה נלקחו מסעיף 118 של דו"ח משרד המבקר העצמאי של הקרן המטבע הבינ"ל שפורסם לקראת סוף השבוע, ועוסק בניתוח תפקידה של הקרן במשבר היורו.

קרן המטבע הבינ"ל היא ארגון בינלאומי שהוקם במסגרת הסכמי ברטון וודס שלאחר מלחמת העולם השנייה, בו חברות כיום 189 מדינות. מטרתה של הקרן היא לעודד שיתוף פעולה מוניטרי בינלאומי, יציבות פיננסית, סחר בינלאומי, תעסוקה וצמיחה בת קיימא, כפי שמכתיב המנדט שלה. המדינות החברות בה תורמות כל אחת לתקציב שלה. ברבות השנים היה תפקידה העיקרי לשמש יועצת, מלווה ונושה במשברים לאומיים ובינלאומיים. ביחד עם הבנק המרכזי של אירופה והאיחוד האירופי  - שלישייה שכונתה "הטרויקה", ניהלה הקרן את מנגנוני הטיפול במשבר גוש היורו והסכמי החילוץ של יוון, פורטוגל, ספרד ואירלנד. השלוש שימשו יחד כנושות של אותן מדינות.

>> הדו"ח המלא על תפקידה של קרן המטבע במשבר היורו

קרן המטבע, בהובלת היו"ר כריסטין לגארד, תרמה 58 מיליארד יורו בהלוואות לחילוץ יוון ב-2010-2012; תרמה 23 מיליארד יורו לחילוץ אירלנד; 26 מיליארד יורו לפורטוגל; וכמעט מיליארד יורו לקפריסין ב-2013.

דו"ח הביקורת שפורסם השבוע, אף שבסיכום למנהלים שלו אומר כי "הפיקוח של הארכיטקטורה של הרגולציה הפיננסית של גוש היורו היה באופן כללי באיכות גבוהה", קוטל את התנהלות קרן המטבע בסעיפים רבים, החל משימוש כושל באנליזות, דרך אובדן הגמישות שלה כמנהלת משברים, ועד חוסר שקיפות שבו נתקל משרד הביקורת בבואו לבדוק את התנהלות הקרן. "טיפולה של קרן המטבע במשבר גוש היורו מעורר שאלות על נשיאה באחריות ושקיפות, שסייעו ליצור את התפישה כי הקרן נתנה לאירופה טיפול שונה", כתבו מחברי הדו"ח.

"הטיפול השונה לאירופה" והתפישות השבויות מתחילים עוד הרבה לפני פרוץ המשבר. עם השקתו של מטבע היורו החל תהליך של התכנסות של תשואות אג"ח של המדינות שעתידות היו להיות בגוש היורו. תוך שנים ספורות, בסביבות אמצע העשור הקודם, ירדו הריביות ששילמו מדינות כמו יוון וספרד על חובותיהן לרמה הדומה לזו של גרמניה, למרות הבדלים מהותיים ביציבות התקציבית, קצב הצמיחה ומאפיינים אחרים בכלכלותיהן. בשל החשיבות הרבה שהעניקו הוגי רעיון המטבע האחיד, נדחקו הצידה החששות מפני הסיכונים שהוא יוצר.

המהומות ביוון בעקבות משבר החובצילום: אי–פי

"עוד לפני השקתו של היורו, הצהרות הקרן נטו להדגיש את יתרונות המטבע האחיד", נאמר בדו"ח. "לאחר מחלוקת פנימית חריפה, העמדה התומכת במה שנראה כפרויקט הפוליטי של אירופה ניצחה... הקרן נשארה אופטימית ותומכת לגבי יציבות מערכת הבנקאות האירופית ואיכות הפיקוח על הבנקים בגוש היורו עד לאחר תחילת המשבר הפיננסי הגלובלי. הכשל הזה נבע בעיקרו מנכונות הקרן לקבל את הבטחות הרשויות הלאומיות ורשויות גוש היורו כלשונן".

הכשל היה אינהרנטי לגוש היורו, נאמר בדו"ח: "באיחוד מוניטרי, העקרונות הבסיסיים של דינמיקת החובות משתנים, מכיוון שמדינות מוותרות על כלי המדיניות המוניטרית ושערי המט"ח שלהן". התוצאה, נאמר בדו"ח, היא "מעגל היזון חוזר הרסני בין הבנקים לבין הממשלות". העובדה שקרן המטבע לא חזתה זאת היא כישלון מקצועי, רומז הדו"ח.

לאחר פרוץ המשבר הפיננסי העולמי ב-2007-08, נחשפו בעיותיהן התקציביות של מדינות רבות בגוש היורו ומחוצה לו. חשוב להבהיר את העובדות: ספרד ואירלנד היו בעלות חוב נמוך ועודף תקציבי מכובד לפני פרוץ המשבר, כך שההאשמה הקולקטיבית ב"חוסר אחריות תקציבי" שהוביל למשבר – וממנו למדיניות הענישה שהוטלה על המדינות שסבלו מהידרדרות כלכלית – היא מופרכת ברובה.

אחד הכשלים הגדולים ביותר בטיפול במשבר היורו כפי שהוכתב על ידי הטרויקה התגלה כשהצנע – המהלך הגדול והמוביל של "הבראת" המדינות הסובלות ממשבר חובות – לא הצליח לצמצם את ממדי החובות של המדינות הללו. בחלוף השנים ספגה מדיניות הצנע ביקורת, אפילו מפיה של לגארד עצמה, כגורם שמשבש את הצמיחה הנחוצה עבור מדינות אלו כדי להקטין חובות ולחזור לפסים של בריאות כלכלית. התוצר הכלכלי של יוון נמוך כעת ב-22% משהיה לפני חילוצה ב-2010. האבטלה שם היא 23%.

אנגלה מרקל
אנגלה מרקל. הדו"ח רומז כי הקרן אישרה צעדים בשל לחץ פוליטייצילום: רויטרס

"קרן המטבע תמכה בתוכניות (חילוץ) ביוון ובפורטוגל שנבנו על סמך תחזיות צמיחה אופטימיות מדי. תחזיות ריאליסטיות יותר היו מבהירות את ההשפעה האפשרית של הקונסולידציה התקציבית (משמע: גזירות תקציביות, או צנע) על הצמיחה ועל דינמיקת החובות והיו מאפשרות לרשויות להתכונן בהתאם או לשכנע את השותפים האירופיים לשקול מימון גדול – או נוח יותר, תוך שימור אמינותה של קרן המטבע כמוסד טכנוקרטי עצמאי. לקחים ממשברי עבר לא תמיד יושמו, כמו למשל כשקרן המטבע לא העריכה נכונה את התגובה השלילית מצד נושים פרטיים לתוכנית עתירת הסיכון", נאמר בדו"ח.

יתר על כן, הדו"ח מראה כי הקרן הפנתה גב לעקרונותיה שלה כשאישרה את החילוץ של יוון אף שלא היה בסיס להבטחות של הממשלות שם. "הסכם החילוץ שגה בהערכתו את יכולת היישום והבעלות של המדינה; המיתון היה חמור מהצפוי, ומלווה באבטלה גבוהה להפליא; נטל ההסתגלות (הקיצוצים) לא נחלק בצורה מספקת על פני שכבות שונות של החברה".

הדו"ח טוען כי הגזירות שהוטלו על יוון נועדו להציל את גוש היורו, ומכאן ניתן להסיק כי יוון הועלתה קרבן. "אם מניעת התפשטות בינלאומית היתה החשש העיקרי, העלות העיקרית של המניעה היתה צריכה ליפול – לפחות בחלקה – על הקהילה הבינלאומית, שהיא המרוויחה העיקרית ממנה", נאמר בדו"ח.

מחברי הדו"ח נקטו גם גישה כנה להפליא כשחשפו את הבעיות שהם עצמם נתקלו בהן בבואם לבדוק את התנהלות הקרן: "ניהול ביקורת זו התגלה כמאתגר: כמה מסמכים בנושאים רגישים הוכנו מחוץ לערוצים הרגילים והמוכרים; משרד הביקורת נתקל בחוסר בהירות לגבי הדברים שניתן לו לבדוק; ולא היה פרוטוקול ברור לגבי ההתנהלות של עובדי הקרן מולו. קרן המטבע לא השלימה ביקורות פנימיות בנוגע לתוכניות המטפלות בנושאי גוש היורו, כפי שנדרש ממנה, וזה הוביל להחמצת הזדמנויות ללמוד לקחים", נאמר בדו"ח בן 78 העמודים.

מביכה במיוחד עבור הקרן והיו"ר שלה, לגארד, היא הקביעה של הדו"ח כי עובדי הקרן לא נהנו מעצמאות והגנה מפני השפעה פוליטית. "מאחר שהנציבות האירופית נשאה ונתנה בשם גוש היורו, הסדר הטרויקה חשף פוטנציאלית את השיפוט הטכני של צוות הקרן ללחץ פוליטי עוד בשלב מוקדם. למעשה, הדו"ח רומז כי הקרן אישרה צעדים בשל לחץ פוליטי. הוא לא אומר זאת במפורש, ואולם מובילי המדיניות היו קנצלרית גרמניה אנגלה מרקל ושר האוצר שלה, וולפגנג שויבלה.

המלצות הדו"ח כוללות פיתוח פרוצדורות להפחתת התערבות פוליטית בניתוח הטכני של הקרן; למנוע שינוי במדיניות הקרן ללא שיקול דעת; להבהיר כיצד הנחיותיה חלות על חברות הקרן; פיתוח מדיניות לשת"פ בהסדרי מימון אזוריים; ואשרור המחויבות לנשיאה באחריות ושקיפות של מנהלי הקרן ותפקיד העצמאות שלה.

לגארד נמצאת כבר עתה תחת צל כבד: היא תעמוד לדין בצרפת על האשמות הקשורות בפרשיית שחיתות בזמן כהונתה כשרת האוצר של צרפת. בתגובה לדו"ח היא אמרה כי היא רואה בטיפולה במשבר היורו הצלחה מוכחת: "איני מקבלת את הנחת היסוד של ההמלצה (למנוע התערבות פוליטית), שאותה לא הצליח משרד הביקורת להוכיח בדו"ח, ולפיכך איני רואה צורך לפתח פרוצדורות נוספות.

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ