מרואנדה עד סין: אזורים כלכליים מיוחדים עם כלכלה בעייתית

המגמה העולמית של אזורים כלכליים מיוחדים - נוסח אזורי סחר חופשי - הנהנים מהטבות מיוחדות בניסיון למשוך סחר והשקעות זרות, לא נתמך בראיות מחזקות במיוחד ■ החשש: אזורים אלה עלולים לעשות יותר נזק מתועלת לכלכלות המדינות ושמדובר בפתח לשחיתות

לוגו אקונומיסט
אקונומיסט
לוגו אקונומיסט
אקונומיסט

לרואנדה היתה תוכנית אסטרטגית עבורם; מיאנמר מאמצת אותם ככל שהיא נפתחת לעולם; אוהדות של התחום זה שנים רבות, מסין ועד איחוד נסיכויות המפרץ, מגדילות את השקעתן בו; הודו הגדירה את תוכניותיה בנושא "מהפכניות", וציינה כי הן עשויות להגדיל את התמ"ג שלה ב–2%.

הנושא המדובר הוא אזורים כלכליים מיוחדים (SEZ), שכל הממשלות ברחבי העולם מתלהבות ממנו בניסיון להגדיל את נתוני הסחר וההשקעות שלהן. מקלטים אלה מופיעים אפילו במקלטי מס, באיי קיימן, למשל, יש אזור כזה. "נראה שכל מדינה שלא היה לה אזור כלכלי מיוחד לפני עשור מקימה או מתכננת אחד כיום", אומר תומס פארול מהבנק העולמי.

אך בחינת ההיסטוריה עשויה לגרום לשרי הסחר לחשוב פעמיים. אזורים אלה, מובלעות שבהן יצואניות ומשקיעים זוכים להטבות מס, מכס ורגולציה, יוצרים עיוותים בתוך הכלכלה. עלויות אחרות שלהן הן ההשקעה הנחוצה בתשתיות והוויתור על הכנסות ממסים. התקווה היא כי הגדלת המשרות בשוק התעסוקה והגדלת הסחר יפצו על כל אלה. אך במציאות, אזורים כלכליים מיוחדים מעין אלה נכשלים בכך 
לעתים קרובות.

נתוני הביצועים של אזורים אלה קשים להשגה, מכיוון שקשה להפריד את השפעותיהם מיתר הכוחות הכלכליים בשוק. ואולם נתונים אנקדוטליים מעידים כי הם מתחלקים לשלוש קטגוריות רחבות - הצלחות כבירות מועטות; מספר גדול של אזורים כלכליים מיוחדים שמצליחים לצאת חיוביים קמעה בהערכות עלות־תועלת; ושורה ארוכה של כישלונות שמעולם לא הצליחו להמריא, נוהלו בצורה כושלת או שהמשקיעים בהם נהנו מהטבות המס, אך מעולם לא הניבו את הגידול המיוחל בתעסוקה או ביצוא.

שנזן. הממשלה הסינית השתמשה באזורי הסחר החופשי לבדיקת הרפורמות הכלכליותצילום: בלומברג

יותר מ-4,000 אזורים כלכליים בעולם

לאזורים הכלכליים המיוחדים יש היסטוריה ארוכה. אזורי הסחר החופשי הראשונים היו בפיניקיה העתיקה. האזור המודרני הראשון מסוג זה הוקם בשדה התעופה שאנון באירלנד ב–1959. אך הרעיון החל להמריא בשנות ה–80, כשסין אימצה אותו.

כיום יש יותר מ–4,000 אזורים כלכליים מיוחדים, ומחקר מ–2008 העריך כי הם מעסיקים כ–68 מיליון אנשים בעולם. אזורים אלה מגיעים בצורות רבות, מ"אזור עיבוד ליצוא" ועד "ערי צ'רטר" — אזורים אורבניים הקובעים רגולציה משלהם בתחומים מסוימים המשפיעים על עסקים.

סיפור ההצלחה הגדול ביותר הוא בסין, שהחלטתה ב–1980 ליצור אזור כלכלי מיוחד בשנזן הפכה את העיר למעצמת יצוא. עשרות אזורים שכאלה צצו מאז ברחבי סין. במארס האחרון, שי ג'ינפינג, נשיא סין, הורה על הגדלת קצב פתיחת האזורים החדשים מסוג זה.

הצלחות נרשמו גם באיחוד נסיכויות המפרץ, בדרום קוריאה ובמלזיה. הפיליפינים זכו לתשבחות על אזורי PEZA שלה, המציעים הליך היתרים מזורז עבור משקיעים זרים, כך לדברי שנג־ג'ין ויי מהבנק לפיתוח 
אסיה (ADB).

מרבית הכלכלנים מסכימים כי האזורים הכלכליים המיוחדים בסין, שהשתמשה בהם כדי לבחון רפורמות שנראו מורכבות מדי להשקעה כלל־ארצית, זירזו את הליברליזציה שלה. ברפובליקה הדומיניקנית, בעבר כלכלה נסמכת חקלאות, אזורים אלה סייעו ביצירת מגזר ייצור 
מרשים בגודלו.

ההשפעה הכוללת של האזורים הכלכליים המיוחדים על הסחר אינה ברורה. מאמר שפירסמו ב–2014 כלכלנים באוניברסיטת פריז־דופין מצא שברמות נתונות של מכסי מגן, אזורים אלה מגדילים את היצוא במדינות שבהן הם יושבים ובמדינות נוספות המספקים רכיבים או מוצרי ביניים. ממצא זה מסייע להסביר מדוע ארגון הסחר העולמי (WTO) לרוב מוכן לקבל אזורים אלה, אף שרבים מהם מפרים את חוקי הסובסידיות שלו. אך המאמר גם מצא כי אזורים כלכליים אלה לעתים נותנים למדינות תירוץ לשמר חסמים סביב 
יתר הכלכלה.

לאזורים הכלכליים יש גם בעיות יותר יומיומיות. הביורוקרטיה יכולה להיות מיותרת, ולעתים גם מחוסרת מימון. מעט מדי מושקע בתשתיות כמו רכבות, כבישים ונמלים שיקשרו את האזור ליתר העולם.

אזורים כלכליים מיוחדים באפריקה סבלו בשל שילוב בעיות אלה. אזור שכזה בסנגל נכשל בשל שילוב בין עודף ביורוקרטיה, עלויות חשמל גבוהות ומרחק גדול מנמל טוב.

במחוז מהרשטרה בהודו, יזמים ביטלו השתתפותם ב–61 מבין 139 האזורים הכלכליים המיוחדים בשל מדיניות הפכפכה, הליך מכרז מפוקפק וחשש לגבי העתיד הכלכלי של האזור. סקר אחד העלה כי חברות נדרשו לעתים לפעול מול 15 סוכנויות ממשל שונות כדי לפעול באזור כלכלי מיוחד בהודו. גם הפגנות אלימות מצד תושבים מקומיים בגין הפקעת קרקעות לאזורים הכלכליים הרתיעו משקיעים.

כלים נוחים להעברת שוחד?

ממשלות אף לעתים מאמצות אזורים כלכליים מיוחדים מהסיבות הלא־נכונות: לזכות בשבחים עבור רפורמות (ובקולות המצביעים), בלי להסתכן בליברליזציה מלאה. ליברליזציה חלקית יכולה גם לסייע להם לשמור על רווחים במקומות אחרים במדינה, באמצעות הגנה על עסקים 
מקומיים מתחרות.

יש גורמים הרואים באזורים הכלכליים המיוחדים כלים נוחים להעברת שוחד. ב–2005, כ–60% מהחברות הפועלות באזורים הכלכליים המיוחדים של הודו דיווחו על צורך בתשלומים חריגים לרשויות.

בחודש שעבר אמר ראש ממשלת אוקראינה כי הוא מתנגד לאזורים הכלכליים המיוחדים בשל שחיתות. רשות המכס של ניגריה התנגדה חריפות להקמת אזורים שכאלה במדינה, בשל אובדן כוחה. חשש נוסף הוא כי אזורים שכאלה יכולים לשמש להלבנת הון באמצעות ניפוח ערכי היצוא.

נראה כי לרעיון האזורים הכלכליים המיוחדים יש מגבלות טבעיות. מה שעובד היטב בתחום הייצור, לא בהכרח עובד בתחומים אחרים. אזור הסחר החופשי של שנחאי, שהושק ב–2013 והתמקד במימון, מאכזב בינתיים. כלכלנים מרגישים כי בלתי אפשרי לשחק בתוך האזור עם תקנות, כמו למשל, הגבלות ההון של סין, בלי שהשפעות הדבר יזלגו גם ליתר הכלכלה.

אולי כתוצאה מכך הרשויות בסין זהירות. בסקר שהתבצע באחרונה, כשלושה רבעים מבין החברות האמריקאיות בשנחאי טענו כי האזור הכלכלי המיוחד אינו מציע להן יתרונות מיוחדים.

זה לא מונע מסין לאשר אזורים כלכליים מיוחדים נוספים. הממשל הסיני גם מקדם אזורים כאלה במדינות אחרות, ומסייע לשש מדינות אפריקאיות להקים אזורים כאלה. אף שהאזורים הכלכליים המיוחדים של סין הם ממשלתיים, אפשר לצפות כי בעולם יותר ויותר מהם יהיו בבעלות פרטית ויתופעלו על ידי המגזר הפרטי. בפיליפינים יש כבר כיום פי 10 אזורים פרטיים שכאלה מאשר ציבוריים.

השינוי עשוי להיות מרחיק לכת עוד יותר אם ערי צ'רטר המנוהלות באופן פרטי, ואזורי מינהל מיוחדים יצברו תאוצה. הרעיון הוא יצירת מובלעות שלהן חוקים משלהן בכל התחומים העסקיים, מחוקי העבודה ועד חוקים נגד שחיתות. "לראות את החוקים כשירותים הדרושים לחברות", אומרת לוטה מוברג מאוניברסיטת ג'ורג' מייסון. יוזמות שכאלו יספקו תחרות אפקטיבית יותר מאשר אזורים כלכליים המתמקדים בתמריצים תקציביים, לדברי שנקר סינגהם, מייסד אנטרפרייז סיטיז.

סינגהם נמצא במגעים לפיתוח אתרים ברפובליקה הדומיניקנית, בקולומביה, במרוקו, בבוסניה, בהודו ובעומאן. אך פרויקטים אלה נמצאים ברובם בשלב התחלתי.

עיר הצ'רטר המתקדמת ביותר, בתמיכת ליברטריאנים אמריקאים, נמצאת בהונדורס, אך הקמתה טרם החלה, והיא כבר שנויה במחלוקת: אזרחים רבים בהונדורס חוששים כי היא תפעל כמדינה בתוך מדינה, ואינטרסים עסקיים יחלבו אותה לטובתם הפרטית. במרבית המדינות, יוזמות שכאלה צפויות להיתקל בקשיים פוליטיים.

בין אם אתרים שכאלה יתפסו תאוצה ובין אם לאו, אפשר לצפות עוד ניסויים בתחום. דרום קוריאה ותאילנד מפתחות פארקים אקו־תעשייתיים ומדינות אחרות שוקלות אזורים כלכליים מיוחדים עבור פליטים. לטוב ולרע, מספר אזורים שכאלה עשויה להגיע ל–5,000 תוך זמן קצר.

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ