הגנות הינוקא בשוק התקשורת: מיותרות ויקרות

מחקר חדש קובע כי על משרד התקשורת להימנע מהפעלת הפרקטיקה המכונה הגנת ינוקא, שהוכחה כבלתי מוצלחת

אמיר טייג

>> לא תהיה זו הפרזה לקרוא לרפורמת השוק הסיטוני רפורמה היסטורית. אם וכאשר תצא אל הפועל, ישתנו פני שוק התקשורת הישראלי במידה שתשפיע על כל אחד ואחד ממשקי הבית בישראל.

יצירת שוק סיטוני של תשתיות והסדרה מחודשת של המגבלות המוטלות על בזק הן הבסיס לשינוי המיוחל. העובדה שכל זה לא קרה במשך זמן רב היא האחראית להזנחה הרגולטורית שממנה סובל השוק הקווי מאז יושמה רפורמת הטלפון באינטרנט (VOB) ב-2007.

ואולם, בניגוד לרפורמת VOB, ההחלטות המתבקשות כעת אינן בעלות השפעה נקודתית בלבד. מאחר שהטכנולוגיה והשימושים לא התאימו את עצמם לקצב העבודה האטי של הרגולטור הישראלי, הרפורמה קריטית לשוק התקשורת כולו וצפויה לקבוע את מערך הכוחות העדין בין הצרכנים לבין החברות בטווח הארוך.

אין ספק כי המצב הקיים בעייתי ולא צפוי להוביל לשינוי חיובי בעבור הצרכן. ללא רפורמה נרחבת בשוק הקווי תמשיך בזק לרשום רווחיות שיא, והצרכן ימשיך לסבול משוק קווי רדום יחסית. הוא ימשיך להסתבך עם שני ספקים נפרדים (ספק אינטרנט וספק תשתיות) וימשיך לשלם על כפילות זו בין 600 מיליון למיליארד שקל בשנה.

ממשרד התקשורת נדרשת עתה החלטה אמיצה שתייתר את אחת הסיבות ההיסטוריות לקיומו - פיקוח על בזק והגבלתה. הפיקוח ההדוק על בזק הוא הגנת ינוקא קבועה, שאותה מקבלים מתחריה כבר עשור וחצי. באופן פרדוקסלי, הגנה זו היא גם אחת הסיבות לכך שבזק ממשיכה לרשום רווחים לא נורמליים, שכן היא החברה העיקרית שנוגסת נתח מעודף התשלומים שמשלמים הצרכנים על שירותי תקשורת.

כמו בכל הרפורמות המהותיות בשוק התקשורת הישראלי, גם עכשיו עומדות הגנות הינוקא במרכז הדיון. מצד אחד, חברות הסלולר רוצות לשמר את המגבלות על בזק כדי לסלול לעצמן דרך נוחה לתוך שוק התקשורת הקווית. מנגד ניצבת בזק, שמעולם לא פעלה בשוק כגורם תחרותי שווה זכויות, ומבקשת עתה הקלות שיאפשרו לה להתמודד עם פחות מגבלות.

לא לעולל הזה פיללנו

מהן בכלל הגנות ינוקא ומהו תפקידן התחרותי? תשובה לשאלה זו נתן ד"ר גיא שגיא מבית הספר למשפטים במכללת נתניה. במחקר שכותרתו "הגנת הינוקא המגבילה את יכולת התחרות של יצרנים דומיננטיים - האם לעולל הזה פיללנו?" כותב שגיא כי "המונח הגנת ינוקא יוגדר כהגנה שניתנת ליצרנים חדשים מפני כוחם של יצרן או יצרנים דומיננטיים הפועלים זה מכבר בשווקים השונים. התקופה שבה נהנים היצרנים החדשים מתחרות מוגבלת מצדם של היצרנים הדומיננטיים אמורה להקל עליהם לזכות בנתח שוק גדול דיו, וכן ברווחים מספקים, שיאפשרו להם להתבסס בשוק.

"הגנת הינוקא אמורה לעודד את כניסתם של יצרנים חדשים לשווקים לא תחרותיים ולהבטיח את הישרדותם בשוק לפחות לפרק זמן שיאפשר את התבססותם, כך שכאשר תוסר, יוכל ציבור הצרכנים ליהנות משוק תחרותי לטווח הארוך".

לכאורה, להגנות ינוקא תפקיד חשוב בתהליכי פתיחת שווקים לתחרות ובשיפור מצבו של הצרכן בטווח הארוך, אך מסקנותיו של שגיא הפוכות: "בחינה מדוקדקת של השפעותיה הכלכליות של הגנת הינוקא מגלה כי יש תוצאות שליליות בלתי מבוטלות ליישום הגנה זו, וכי השפעותיה החיוביות, אם ישנן, מועטות ומוגבלות בהיקפן".

למסקנה זו הגיע לאחר שבחן שלושה מקרים שבהם ניתנו הגנות אלה בשוק התקשורת: כניסת HOT לשוק הקווי, כניסת yes לתחרות עם HOT והרחבת התחרות בשוק השיחות לחו"ל. "על פי רוב אין בהגנת הינוקא כדי לעודד כניסה של יצרנים חדשים ויעילים לשווקים, וזאת מכיוון שיצרנים יעילים ייכנסו לשווקים בכל מקרה, עם הגנה כזאת או בלעדיה. יישום ההגנה כרוך בעלויות, בהפסדים ובנזקים כלכליים ודאיים, ממשיים ומשמעותיים, ומצד שני התועלת הכלכלית שעשויה הגנת הינוקא להניב רחוקה מלהיות ודאית, וככל שתתממש, תהיה קרוב לוודאי מוגבלת בלבד".

לפקח על המחיר הסיטוני

הגנת ינוקא היא מושג רווח מאוד בשוק התקשורת הישראלי. הוא מסמל יותר מכל את המעורבות הפטרנליסטית של הרגולטור ואת ניסיונו הבלתי מוצלח לרוב לווסת את כוחות השוק הטבעיים. הגנות אלה הן מקור ללחצים של לוביסטים ושאר מקבלי תגמולים, הן תמיד מעכבות תהליכים ותמיד פוגעות בצרכן. ערכן עשוי להתברר רק לאחר זמן, אם הוכח שעודדו תחרות בת קיימא במקום שבו לא היתה מתעוררת תחרות ללא ההתערבות.

שגיא תומך בהערכות כי הגנות הינוקא שמקבלים מתחרים חדשים אינן אפקטיביות בטווח הארוך ואינן משפרות את מצבו של הצרכן. הוא מתייחס במאמרו באופן ספציפי למקרה של בזק ו-HOT: "מבחינת השתלשלות האירועים שקדמה לכניסת HOT לשוק הטלפוניה הנייחת עולה תמונה ברורה למדי, ולפיה החלטת HOT להיכנס לשוק לא היתה מותנית ביישום הגנת הינוקא". שגיא טוען כי ב-2004, כאשר קיבלה HOT את ההגנות, כבר היה תהליך כניסתה לשוק הטלפוניה בשיאו, ולפיכך לא השפיעה ההגנה שקיבלה על החלטת ההשקעה בתשתיות, שמרביתן בוצעו כבר ב-1999-2000.

הגנת ינוקא היא פרקטיקה שיש לנהוג בה במשורה, וכך גם על משרד התקשורת לנהוג עתה בגבשו את רפורמת השוק הסיטוני. חברות התקשורת הישראליות הן חברות מבוססות וחזקות, ובין יצרניות המזומנים הגדולות במשק. חברות הסלולר, שממזגות לתוכן בימים אלה את מפעילות ה-ISP (ספקיות האינטרנט), ו-HOT לא זקוקות יותר להגנה. הרגולציה צריכה לרכז את מאמציה בהשגת שיפור קבוע במצבו של הצרכן. הרי בסופו של דבר, זהו תפקידו הציבורי של הרגולטור. הגיע הזמן לאזן את מגרש המשחקים, וליצור רגולציה שאינה מנהלת את החברות, שמתערבת הרבה פחות וממוקדת הרבה יותר במניעת קיפוחו של הצרכן.

כפי שקורה בעולם כבר מתחילת שנות ה-2000, הפיקוח ההדוק על בזק צריך להתחלף בשוק סיטוני של תשתיות, שבו הפיקוח הוא על המחיר הסיטוני. על כל חברות התשתיות להיות מחויבות לסט זהה של כללים, שיהווה למעשה פיקוח על המחיר הסיטוני שבו הן משכירות את התשתיות שלהן למתחריהן - כך המליץ אמיר חייק בדו"ח מפורט שהוגש לשר התקשורת משה כחלון.

הגנת ינוקא חייבת להיות מינימלית וקצובה בזמן. עליה לעמוד במבחן הביצוע: לאחר שהוכח כי היא עובדת וכי אף חברה לא מטרפדת אותה באופן יזום, יסתיים תפקידה. אם לא תוסר, הדבר יפעל בעיקר לטובת בעלי המניות של החברות, ולא לטובת הצרכן. בניגוד לסיבוב הראשון של הכנסת תחרות לשוק הקווי, הפעם אסור לרגולטור לכרוך בין נתח שוק לבין מתן ההגנות. שיטה זו הוכיחה עצמה כלא יעילה.

-

הגנת ינוקא

הגנה שניתנת ליצרנים חדשים מפני כוחם של יצרן או יצרנים דומיננטיים הפועלים זה מכבר בשוק

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker