רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

"יש מי שנותן היתר לקדם את הפרויקט - ויש מי שמקבל כסף עבור זה"

לכתבה
בנייה בהר חומה אמיל סלמן

ריבוי הגופים והביורוקרטיה הכרוכה בהנפקת היתרי הבנייה, בצירוף הקשיים בהטמעת המערכת המקוונת לתכנון ולבנייה, גורמים לבעיות קשות ולהארכת זמן הוצאת היתרים, אך יש תקווה שבעתיד המצב ישתנה

15תגובות

"בכל רגע שבו מצד אחד של השולחן יושב פקיד המחליט על הנפקת היתר, ומצדו השני יש מישהו שרוצה לגמור עניין וכמה שיותר מהר — נוצר פתח לשחיתות", מעיד קבלן ותיק, שהעדיף להישאר בעילום שם. "במשך שנים בהרבה מהגופים בענף הרישוי בבנייה זה היה ברור: יש מי שנותן היתר שיקדם את הפרויקט, ויש מי שמקבל כסף בעבור זה. יש הרבה ערים שבהן ידעו במשך שנים בדיוק למי צריך ללכת ודרך מי מעבירים את התשלום".

"הביורוקרטיה בענפי התכנון והרישוי בבנייה נוראית", מספרת אשת נדל"ן ותיקה, המעדיפה גם היא לא להיחשף. "לא אחת את מוצאת עצמך עדה למצבים שבהם יזמים, קבלנים ודיירים מבינים שכולם מסביבם עושים את זה, ואם את נשארת אדישה או נקייה — את תהיי זו שתיתקע מאחור. כשהביורוקרטיה מתסכלת ולוקחת יותר זמן מהבנייה עצמה — יש מי שמעביר מעטפה. אבל הפתרונות צריכים להיות יעילות ושקיפות ולא שוחד".

רבים תולים את האשמה, או לפחות חלק ממנה, בהתארכות תהליכי הבנייה ובאתגרי הביורוקרטיה הסבוכה בהליכי התכנון והרישוי בענף הבנייה, שבהם נוצרו הזדמנויות לקיצורי דרך עקיפים. הניסיונות להתמודד עם התארכות זמני הבנייה בישראל מולידה פתרונות יצירתיים, כמו שכירת יועצים (או מאכערים) מקצועיים וסיוע מצד עורכי דין או אנשי מקצוע "מטעם".

ב–2015 העריך בנק ישראל (בדומה לביקורות שהעלה מבקר המדינה קודם) את פרק הזמן שלוקח להנפיק היתר בנייה בוועדות המקומיות ולקבל את כל הרישיונות הנדרשים בשלוש שנים. כדי להתמודד עם דפוסים אלה, ביולי 2016, אחרי משא ומתן ממושך, תוקנו ותוקפו תקנות התכנון והבנייה מתוקף תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, על ידי שר האוצר, משה כחלון. התקנות קבעו: "כל בקשה, פנייה, תשובה והחלטה תיערך באופן מקוון, באמצעות מערכת אחידה".

אתר מינהל התכנון. המטרה: שקיפות וזירוז הליכים
צילום מסך אתר מנה

מערכת רישוי זמין הממוחשבת היא תחליף לתוכנית ההגשה המודפסת, ומאפשרת ניהול מעקב מתקדם. כלל ועדות התכנון המקומיות בישראל נדרשו לאמץ אותה, כשלתהליך שתי מטרות מרכזיות: ראשית, קיצור זמני הרישוי והבנייה ויצירת לוחות זמנים מוגדרים ומחייבים. שנית, יצירת שקיפות והנגשת המידע, במיוחד במקומות שבהם נכנסים המאכערים, מבקשי הטובות ומקבלי המעטפות.

מערכת רישוי זמין יצאה לאוויר חודשים ארוכים אחרי מועד הלידה המשוער. המערכת היתה אמורה להיות מוטמעת בפעילות ועדות התכנון המקומיות כבר ביולי 2016, עם החלת התקנות החדשות, אבל יישומה נדחה ליוני 2017, והאפשרות להגשת בקשות שעניינן לא הקמת מגדל חדש, אלא שינויים או תוספות במבנה קיים, נדחו ל–1 בינואר 2018.

כך למעשה, רק בחודשים האחרונים נאלצו להתמודד רשויות מקומיות רבות עם השינויים שדורשת הטמעת המערכת. למרות זמן ההיערכות הארוך והתקוות לשינוי, בשטח מתגלים קשיי קליטה בוועדות התכנון.

כך, למשל, גופי התכנון ומינהל ההנדסה בבאר שבע נקלעו בתחילת השנה לפקק תנועה של ממש עם התוכניות שהונחו לפניהן, כתוצאה מרצון העירייה והממשלה לקדם את הפרויקטים של תוכנית מחיר למשתכן ולממש את חובות הבנייה הנובעות מהסכמי הגג. בהיעדר כוח אדם מקצועי מתאים, לא עמדו גופי התכנון בעומס, וקבלנים רבים שפעלו בעיר דיווחו על התארכות הזמן בדרך לקבלת ההיתר.

אבל לא רק גופי התכנון מתקשים לעכל את המערכת החדשה. בבאר שבע, שהיתה מהראשונות לאמץ את המערכת, מצויים עכשיו בשלב מתקדם של הרגלת השוק לדרישות החדשות בתהליך, ואולם בוועדות רבות בישראל נמצא התהליך בשלבים מוקדמים יותר, כך שהדרך להטמעת המערכת אצל כולם — גופי תכנון ומתכננים — עוד ארוכה.

בנייה בבאר שבע. בחודשים הראשונים להטמעת המערכת החדשה מיזמי נדל"ן בעיר נתקעו
אילן אסייג

"היינו תלויים בפקידים עם הרבה כוח"

עד לפני כשנה, כשיזם רצה להוציא לדרך פרויקט בנייה על קרקע שבבעלותו, הוא היה פונה לאנשי המקצוע שלו, ובראשם האדריכל, בבקשה להכין תוכנית לפרויקט לפי התב"ע (תוכנית בניין עיר) הקיימת, ומגיע עם התוכנית לרשות המקומית, שם פגש את בודקי התוכניות שהיו בוחנים אותה מול התב"ע ופרמטרים נוספים, ובהם תקנים עירוניים, תוכניות עתידיות, תקני תחבורה וחניה, דרישות איכות סביבה ועוד, ובהתאם מבקשים תיקונים. מנקודה זאת היה מתחיל מעין מקצה שיפורים בין אדריכל התוכנית מטעם היזם לבין הבודקים, שעלול להימשך כמה חודשים עד שנה.

באופן זה, חלק ניכר מההגבלות והאפשרויות התכנוניות שנכללו בפרויקט, היו מתגלות ליזם רק אחרי שפנה לבודקי התוכניות. בהמשך הופקדה התוכנית לדיון ולהתנגדויות, ואם אושרה, היזם קיבל לרוב הערות והתניות נוספות, בהתאם לנתונים שלא תמיד ידע על קיומם מראש. לאחר מכן, היזם יוצא לשטח לקבל היתרים ורישיונות, בהתאם לדרישות השונות.

יעל קרמה
ללא קרדיט

"במשך שנים גופי התשתיות הציבו את הקריטריונים והדרישות שלהם בפני היזמים, כל פרויקט לגופו ללא כללים אחידים וללא תיאום בין הגופים השונים. היזמים היו צריכים להתמודד עם כל מיני הפתעות, בלי שיהיה גוף מאחד" יעל קרמה

"במשך שנים גופי התשתיות הציבו את הקריטריונים והדרישות שלהם בפני היזמים, כל פרויקט לגופו ללא כללים אחידים וללא תיאום בין הגופים", מסבירה יעל קרמה, מנהלת אגף רישוי במינהל התכנון וממובילי רפורמת רישוי זמין בשטח.

"כל גוף החליט מה דרישותיו בלי שנעשה תכלול ותיאום בין הגופים, והיזמים היו צריכים להתמודד עם כל מיני הפתעות, בלי שיהיה גוף מאחד", מסבירה קרמה. "היתה ודאות לגבי תחילת התהליך ולא לגבי הסוף, ולאדריכלים לא היה שווה לחשוב יותר מדי — מפני שגם ככה מידת המעורבות של הוועדה היתה גבוהה. כאזרח וכמתכנן היית פוגש כל פעם מישהו אחר בוועדה אחרת, והיה צריך להתמודד עם הכל באופן אחר. נוצר צורך בהאחדה, ביישור קו".

יזם נדל"ן קטן, העובד בעיקר במרכז הארץ, מסביר: "כיזם אתה צריך להמתין שהתוכנית שלך תגיע לדיון בוועדה, ואחרי שהתוכניות מאושרת מכפיפים אותה לתנאים הקשורים בכל מיני גופים, ואז אתה יוצא לרדוף אחרי ההיתרים: כיבוי אש, פיקוד העורף, המשרד לאיכות הסביבה, יועצי תנועה. אפילו רשות התעופה האזרחית צריכה לחתום על זה שהמבנה שאתה בונה לא מפריע לנתיבי הטיסה. ולכל אחד שעות קבלה ודרישות שונות.

"ככה בעצם אתה יכול להיכנס לפלונטר שאתה לא יודע כמה זמן הוא יימשך — והבקשות והתקנים של אותם גופים יכולים להשתנות תכופות. בכיבוי אש יכולים להציב לי תנאי אחד, וארבעה חודשים אחר כך להגיד שבעצם הכוונה היתה למשהו אחר. אלה פקידים עם הרבה כוח שיכולים לגרום לנזקים, או לחסוך עלויות של עשרות אלפי שקלים".

בשנה שעברה אישרה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של תל אביב־יפו פרויקטים של תמ"א 38 במבנים של יותר משלוש קומות על עמודים. רשות הכבאות, שנדרשה לתת רישיון למבנה, סינדלה את מתן ההיתר, וקבעה שלרחובות שאינם רחבים מספיק למעבר של כבאית אין אישור בטיחותי. בנוסף, דרשו ברשות הכבאות להתיר בחזית הבניין מרחב גדול דיו, שיאפשר את חניית הכבאית והתארגנותה במקרה של אירוע בטיחותי. על פניו, הבקשה לגיטימית, אך כשמכירים את הצפיפות ברחובות אלה ואת מצוקת החניה בעיר — היא נשמעת כמעט הזויה. עקב חוסר התיאום הזה בין הגופים, יותר מ–100 פרויקטים במרכז ובדרום תל אביב נתקעו במשך כמה חודשים ואיבדו זמן יקר.

בענף מצביעים על בעיה נוספת: "היו מקרים שבהם היה כדאי להכיר אדם ספציפי, מישהו שמכיר מבפנים איך הכל עובד, כדי להקל ולזרז את התהליך ולקבל תשובות ברורות", מעידה קרמה, כמי שמלווה את היזמים בוועדות בשטח. "היו פערים בין הוועדות המקומיות לבין הדרישות של האנשים בוועדות המקומיות. כך נוצר מצד אחד צורך ברור באנשי מקצוע שיסייעו בהבנת הדרישות ברישוי והפנמתם בתוכניות, ומנגד — כר פורה לתופעת היועצים והמאכערים".

"כיזם אתה צריך להמתין שהתוכנית שלך תגיע לדיון בוועדה, ואחרי שהתוכניות מאושרת מכפיפים אותה לתנאים הקשורים בכל מיני גופים, ואז אתה יוצא לרדוף אחרי ההיתרים של כיבוי אש, פיקוד העורף, המשרד לאיכות הסביבה ויועצי תנועה" יזם נדל"ן

מכבי אש
נתי חג'ג' / דוברות שירות הכבאות

יגאל צ'ודנר מחברת נתיבי הקמה, שייך לקבוצה הראשונה. ב–2004 הקים את החברה במטרה להביא ליישום פעילויות בתחום רישוי הבנייה במהירות האפשרית ובמינימום משאבים. "ראיתי שיש ריק גדול מאוד סביב ניהול היתרים ורישיונות וגיליתי שהבנייה נמשכת כשנתיים ועוד שבע־שמונה שנים מכלים בהוצאת היתרים ואישורים. הבעיה נובעת מחוסר מקצועיות בענף כולו, בהיעדר תיעוד ומעקב מסודרים".

עד כמה שהדבר נשמע טריוויאלי לאנשים הפועלים בענף, לממשלה לקח שנים ארוכות להפנים את חומרת הבעיה, אף שבכל הזדמנות הבעיות נשטחו בפני ועדות התכנון והבנייה. מקורות שונים במשרדי הממשלה ובמטה הדיור מעידים כי רק כשהחלה הנעה של מיזמי מחיר למשתכן בוועדות המקומיות, נחשפו בממשלה לכאוס בהליכי התכנון והרישוי. מכיוון שהממשלה נהפכה למעורבת מאוד בתחום זה — היא התחילה לקדם במרץ יצירת מערכת אחידה שתאפשר לעמוד בלוחות הזמנים הצפופים שהתחייבה להם.

מנגנון שהיה אמור לקצר את התהליך — מאריך אותו

במסגרת ההכנות להחלטת הממשלה על הרפורמה בהליכי הרישוי והבנייה, ערכו במינהל התכנון מחקר השוואתי, וגילו כי בארה"ב, במדינות שונות באירופה ובסינגפור, יש הנחיות ברורות לתוכנית בנייה, שחשופות לכלל הציבור, ומחייבות את היזם לפני הגשת התוכנית. כך המדיניות של הוועדה נהפכת לשקופה ולא פרסונלית, ולמדינה יש שליטה על אופן וסדר הפעולות של כלל הוועדות.

במסגרת הרפורמה הוחלט גם על שינוי סדר הפעולות: במקום שיזמים ואדריכלים ילמדו על דרישות הוועדות אחרי שהם מגישים תוכניות, הוועדות, כמו גם גופים אחרים שקשורים לתכנון, חייבות להציג בצורה שקופה ונגישה לציבור את דרישותיהם, ולתת ליזם תיק מידע עשיר ומלא בכל המידע הספציפי שהוא צריך כדי לתכנן.

מועצת העיר ירושלים, המשמשת גם ועדת התכנון העירונית
אמיל סלמן

"כדי להבטיח את התהליך, הוועדות המקומיות והגופים החיצוניים נדרשים לשקף בדיוק את כל הדרישות", מסבירה קרמה. "גם היזמים צריכים לעשות שינוי בתהליכי העבודה. כדי להקל אנחנו מאפשרים ליזם בנק של תוכניות מאושרות ללמוד מהן, והוא צריך לקחת כמה יועצים. הרשות אינה יכולה לדרוש בדיעבד משהו שלא הופיע בתיק המידע. כך הדיאלוג עם הרשות המקומיות חייב להיות מקצועי והוועדה המקומית אינה מחלקת עצות. אז לא צריך מאכערים, מכיוון שהדברים ברורים ומובנים".

הממשלה תיקצבה את הוועדות המקומיות ב–58 מיליון שקל, כך שיוכלו ליצור את תיקי המידע הסדורים לפונים, שבהם יש מידע על זכויות, על תשתיות תת־קרקעיות, הנחיות מרחביות מחייבות ועוד. כ–13 מיליון שקל נוספים הושקעו על ידי הרשויות.

המערכת פועלת באופן שבו מבקש ההיתר שולח ומקבל תגובות מכל הגופים הקשורים להליכי הרישוי והבנייה. המערכת החדשה מלווה את כל שלבי הרישוי, החל בפתיחת תיק וקבלת מידע מקוון; דרך הגשת בקשה להיתר וקבלת חיווי ותגובות ממהנדס הרשות, מפקידי הרישוי, ממכון הבקרה ומגופים נוספים על התקדמות התהליך; וכלה בניהול ובקרה על שלבי הביצוע של המבנה והאישורים הנדרשים עד לקבלת תעודת גמר. למערכת יכולת ניהול מעקב, ארכוב וסנכרון מתקדמים, המאפשרים תיאום בין הוועדות המקומיות, גופים המוסרים מידע, רשם המקרקעין, רשם המהנדסים והאדריכלים, רשם ההנדסאים ושרת התשלומים לרשות מקרקעי ישראל.

בסוף כל שלב המערכת פולטת נתון: אישור או סירוב של ההיבטים הנבחנים. האפשרות לתת אישור עם תנאים מגבילים שיתוקנו בדיעבד, כפי שהיה נהוג בעבר, נעלמת. אם סורבת על ידי בודק התוכנית, עליך לתקן ולהגיש את התוכנית מחדש. הרפורמה מכתיבה גם לבודקים לוחות זמנים מחייבים, ומאפשרת לראות אצל מי התהליך נתקע.

ואולם לא הכל הולך חלק. היזמים זועמים על כך שברגע שמתגלה טעות, התוכנית נפלטת באופן אוטומטי מהמערכת, בלי שכל התיקונים ירוכזו יחד ויטופלו יחד. לכן, מנגנון שהיה אמור לקצר את התהליך מאריך אותו. בנוסף, היזמים מתלוננים על תחושה שהפקידים, שחייבים לעמוד בלוחות הזמנים, מתחכמים בחלק מהמקרים וגורמים להארכת התהליך.

יגאל צ'ודנר
רגינה אוסטרובסקי

"הבנייה נמשכת כשנתיים ועוד שבע־שמונה שנים מכלים בהוצאת היתרים ואישורים. הבעיה נובעת מחוסר מקצועיות בענף כולו, בהיעדר תיעוד ומעקב מסודרים" יגאל צ'ודנר

"לפני יישום המערכת היתה אפשרות להגיע לדיון ושיח חופשי מול אנשי המקצועי, אם למשל נדרשה הבהרה או הצגת הפרשנות של התוכנית. כיום, אם הפרשנות אינה זהה, המערכת חוסמת אותי — וקשה לערער עליה. אם לוועדה יש פרשנות אחת לתב"ע וליזם או לחברה אחרת — מה שקורה לא מעט פעמים — הסיפור נתקע והתוכנית נעצרת", אומר צ'ודנר.

"שינוי תפישתי המחייב שינוי ארגוני"

ועדות התכנון אינן היחידות שפועלות מול היזם. רשות הטבע והגנים, רשות העתיקות, חברת החשמל, רשות התעופה האזרחית, מקורות, הרשות הארצית לכבאות והצלה, תאגיד המים, פיקוד העורף וגופים נוספים גם הם חלק מהשותפים לתהליך. במסגרת פעילות המערכת הממוחשבת, נחשפו אי־סדרים וחוסר סנכרון שקיים ברובם. הוברר כי בעוד המטרה הכללית היא להגביר את השקיפות, חלק מהרשויות פועלות לשמור את המידע אצלן, והליך ההטמעה נמצא אצלן בשלבים שונים.

חברת מקורות למשל, עובדת יפה עם המערכת כבר עכשיו, ובפיקוד העורף פותחה פלטפורמה שמספקת אישורים נדרשים דרך האתר, והם אפילו התחייבו לספק מענה בתוך שבועיים. כמו כן, רשות מקרקעי ישראל נמצאת בתהליך של עדכון בסיס הנתונים שלה. ברשות הבינו כי המערכת המקוונת יכולה במקרים מסוימים לתת תשובה אוטומטית לחלק מהפניות שנוגעות למרכיב הבעלות על הקרקע, וכך לחסוך זמן בתהליך.

"אנחנו עדים להידברות בין גופים שלא דיברו אחד עם השני לפני הרפורמה", מעידה קרמה. "יש גורמים המבינים כי אם אין ביניהם שיתופי פעולה, נוצרת עבודה כפולה. לשם כך, נוצר גם תפקיד חדש ברוב הרשויות המקומיות, המידען, שמנהל את תהליך איסוף המידע לרשות".

בנוסף, מתקיימות בשנתיים האחרונות סדנאות הכשרה ופורומים, שבהם חברים הגופים הרלוונטים. ב–2013 התחיל פיילוט עם ארבע ועדות מקומיות בחולון, בשומרון, בבאר שבע ובהרצליה. אף שההרפורמה נכנסה לתוקף במהלך 2016, עד יולי 2017 רק כשליש מהרשויות התחילו ביישומה, לפי ההערכות.

"רשות מקומית שחשבה שמדובר רק בהדבקה של התהליך הישן על המערכת המקוונת — נכשלה", קובעת קרמה. "יש פה שינוי תפישתי שמחייב בחלק מהמקרים גם שינוי ארגוני. מול זה יש פחד מסוים של הוועדות ואנשי המקצוע מפני שינוי". במינהל התכנון מעידים שאלה מאפיינים של חלק מקשיי הקליטה של המערכת וחלק מתהליכי הפיתוח שהיא עוד תצטרך לעבור. "כל גוף ורשות תופשים את זה בעיתוי אחר", מסבירה קרמה. "אבל בסופו של דבר כולם מבינים שהקדמה והדיגיטציה נמצאות כבר בכל העולמות, ולא ייתכן שבענף הבנייה והרישוי עוד לא הגענו לזה".

מקורות
ירון קמינסקי

השלב הבא: מכוני בקרה בענף הבנייה

אחת מגולות הכותרת של הרפורמה בחוק התכנון והבנייה ושל ועדת זיילר, שהוקמה אחרי אסון ורסאי וחקרה ליקויים בענף הבנייה, היתה הקמתם מכוני בקרה לבחינת הבנייה במסגרת היתר הבנייה. אלה היו אמורים להתחיל לפעול ב–2016, אך נדחו על ידי כחלון שוב ושוב. מאז אישור הרפורמה ב–2016 הוקמו בליווי הממשלה מספר קטן של מכוני בקרה המוכנים לפעילות, אלא שמועד תחילת פעילותם נדחה שוב, ותאריך היעד נכון להיום הוא 1 בינואר 2019 — עיכוב של יותר משנתיים וחצי מהמועד המקורי.

מכוני הרישוי אמנם מוסיפים נדבך להליכים שהיו נהוגים בעבר, ולכאורה אינם מקצרים את הזמן הנדרש להוצאת היתר, אך צפויים לשפר דרמטית את איכות הבנייה ולהעלות את רף הבטיחות. משמעות נוספת היא הבטחת צמצום של נזקי גוף ורכוש, וחיסכון בעלויות באמצעות שיפור איכות הבנייה. בנוסף, ישופרו תהליכי מתן הרישוי והשירות, כשמכוני הבקרה יהיו מעיין one stop shop, ויכללו את דרישות כלל הגורמים המעורבים.

המכונים צפויים לערוך בקרה על עמידת הבניין בדרישות קוד הבנייה הנוגעות לבטיחות ולשלום הציבור, ועבודת הבקרים במכוני הבקרה צפויה להתבצע לאחר הכשרתם והסמכתם בכפוף לדרישות מינהל התכנון ומשרד הבינוי והשיכון. התשלום למכונים יתבצע באמצעות אגרה.

פיקוד העורף
גיל אליהו
חברת החשמל
דוברות חברת החשמל
רשות התעופה האזרחית
אלון רון

לדברי צ'ודנר, השלב הבא בהבראת תהליכי הרישוי והבנייה הוא המכונים, והוא הכרחי. "כרגע יש בלבול גדול בין תכנון לבין רישוי", הוא מסביר. "רישוי הוא ניהול התהליך. הקבלנים אינם אמורים לדעת להוציא רישיונות, הם אמורים לבנות. הקבלנים אינם יודעים להביא את המסמכים ולרכז את כלל הדרישות מכל הגופים. מערכת רישוי זמין לצד הפעלת מכוני הרישוי יאלצו את השוק להתיישר ולהפסיק לחפש את קיצורי הדרך".

ואולם בינתיים ניכר כי את הפער הגדול בין המערכת המקוונת הזמינה לבין הרישוי הלא זמין ייקח עוד זמן לצמצם.

הרשמה לניוזלטר

TheMarker-הירשמו עכשיו ותקבלו מדי יום את הכתבות הכי אהובות ב

ברצוני לקבל ניוזלטרים, מידע שיווקי והטבות


תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות