תוספת מסיבית של דירות ללא גיבוי עסקים תביא לקריסת עיריות

באחרונה התפרסמו בעיתונות הכלכלית כמה כתבות בנושא ה"פרה החולבת" של העיריות, ובהן הוצפה בעיה כאובה: המסים העירוניים שמעיקים על מגזרים כלכליים - ובייחוד אלה שצורכים שטחים רבים, כמו מלונאות ואפילו מערכת הביטחון.

מן הראוי להוסיף לניתוח הסוגיה הזו שתי פרספקטיבות רלוונטיות: האחת הנוגעת לשיטת המיסוי העירוני בישראל ולהיסטוריה שלו, וכן למבנה התקציב העירוני ולהשלכותיו על גובה הארנונה - ועוד יותר מכך על הלחצים להרחבת הבסיס הפיסקלי של הרשויות המקומיות, דהיינו הגדלת שטחי התעשייה והמסחר בתחום שיפוטן; הפרספקטיבה השנייה נוגעת לסוגיית מימון הפיתוח העירוני, בהינתן צפי לתוספת דמוגרפית חד פעמית בתחומי שטח שיפוט של העיר.

כתבות נוספות באתר TheMarker:

מדינה בהפסקת תה // 300 מיליון אמריקאים מושבתים

"גם אם ראש העירייה יתאמץ לעשות פה רע - יהיה לו קשה להיכשל"

ראשית לעניין שיטת המיסוי. הפעם היחידה שבה הנושא נבחן לעומק היתה באמצע שנות ה-70, במסגרת מה שכונה "ועדת זנבר" ‏(ע"ש משה זנבר ז"ל, שהיה הממונה על התקציבים במשרד האוצר ואחר כך הנגיד‏). במסגרת זו נערך סקר בינלאומי ונבחנו שיטות שונות כמו מע”מ עירוני, כפי שמקובל בחלק מהמדינות.

היתרון בשיטה הוא שנוצרת זיקה הגיונית בין המס ושיעורו למחזורי הפעילות העסקית ורווחיות העסק. הארנונה מבוססת על פרמטר יחיד - שטח ‏(עם שיטות מדידה מסובכות ולא אחידות‏). ההצעה לבטל את הארנונה ולהעניק לשלטון המקומי אחוז מסוים מהכנסות המדינה נפסלה על הסף, ובצדק, משום שגישה זו מנטרלת את עצמאות השלטון המקומי. הסוגיה הזו משקפת את העובדה המצערת שעד היום יחסי שלטון המרכזי־מקומי אינם מוסדרים בחקיקה ייעודית.

כבר לפני שנים הפנימו ראשי עיריות כלל שטבע בזמנו חיים קונביץ’ ז"ל, שהיה גזבר עיריית רמת גן ויו"ר איגוד הגזברים, שלפיו "כל משק בית חדש יוצר גירעון וכל עסק חדש מביא רווח". קונביץ’ היה מיוזמי מתחם הבורסה בעיר, שהוא הסוד לביסוס הכלכלי של העירייה.

התוצאה הישירה ברורה: זה מסביר איך נוצרו לחצים תמידיים להרחבת שטחי הנדל"ן העסקי. כיום מתוכננים במחוז המרכז עודף שטחים לאזורי תעסוקה בהיקף של מיליוני מ"ר. הבעיה מחריפה עקב הפיצול המוניציפלי, והקושי המובן של הממשלה לעשות צדק חלוקתי בין רשויות עם כמות גדולה של שטחי תעשייה ‏לאלה שאין להן כמעט, כמו גבעתיים לעומת רמת גן, או בת ים לעומת ראשון לציון. בבת ים למשל, יש רק כ-600 דונם שטחי תעסוקה, בעוד שלראשון לציון יש פי עשרה. לא פלא שהאחרונה מככבת בראש רשימת הרשויות האיתנות פיננסית של BDI.

נושא זה מוביל אותנו לסוגיה השנייה. באוגוסט פורסם בשם מנהל רשות מקרקעי ישראל ‏(רמ"י‏), בנצי ליברמן, כי הוא שוקל להמליץ על הפעלת "ההסכם המשולש" שראשיתו בעניין ראשון לציון מערב משנות ה-90 של המאה הקודמת. היה זה ההסכם ש"סחט" ראש עיריית ראשון לציון דאז, חנניה גיבשטיין, שלפיו מימן המינהל מראש את בניית כל מבני הציבור שנדרשו לאכלוס במערב העיר. יש כאן מודעות לכך שבהיעדר הסכמה, הרשות המקומית תחסום או תעכב את הבנייה. יוצאות מהכלל הן רשויות צומחות כמו באר יעקב, יבנה או כפר יונה, שעדיין משתדלות למשוך אוכלוסיה צעירה ואיכותית אף שיש להן שטחי תעסוקה מוגבלים.

ההסכם המתהווה, שירתק תקציבי ענק של מיליארדי שקלים, עוסק בהפשרת קרקעות לבנייה רוויה בהיקף של יותר מ-40 אלף יחידות דיור בערים פריפריאליות: קרית ביאליק, יבנה, ראש העין, בית שמש וקרית גת; וכן באשקלון, עתלית וטירת כרמל. אלה ערים עם עתודות קרקע זמינות לבנייה ‏(בדרך כלל של רמ"י‏). מקור המימון לא ברור ויוקצה באמצעות תקציבי רמ"י ומשרד השיכון, על פי החלטות קבינט הדיור. יש להניח כי גם ערך הקרקע יגויס בחלקו לענין זה.

ממחקרי גיאוקרטוגרפיה עולה כי חלק מהרשויות שעברו או צפויות לעבור תהליך רב-שנתי של גידול דמוגרפי ובנייה מואצת של דירות ‏(כפי שהממשלה משתדלת לדחוף‏), נמצאות באיום של משבר כלכלי באופק התכנון, ואי יכולת לעמוד בנטל של אספקת שירותים לציבור ברמה המצופה. כל זאת, חוץ מהצורך המובן לגייס משאבים לתוספת תשתיות.

עירייה עם אופק אסטרטגי שרוצה לשמר או אף לחזק את יכולתה לעמוד בנטל של אספקת שירותים ברמה תחרותית, חייבת להפעיל כללים שונים. לדוגמה, על כל תוספת 1,000 דירות נדרשת תוספת של X מ"ר של נדל"ן עסקי ‏(המינון ספציפי וקשור לשיקולי מיקום ומצבת השטחים שביישוב‏). הבעיה היא שהתנהלות העיריות במרחב המטרופוליטני נעשית בסביבה תחרותית מאוד, והן זקוקות לעתים קרובות לאישורים מרשויות התכנון.

מחקר השוואתי שערכה גיאוקרטוגרפיה בין עיריות, לפי יחס הארנונה העסקית מתוך סך ההכנסה העצמית, מצביע על שונות גדולה ביניהן. לכן אפשר לשער, בין היתר, מדוע המאמצים הבלתי נלאים של משרדי הממשלה לפתור את בעיית מחירי הדיור על ידי הצפת השוק בקרקעות לא מתבטאים בגידול מקביל בהתחלות בנייה - שאף יורדות, כפי שהתבשרנו ברבעון האחרון. זאת בנוסף לחסמים אחרים.

אפילו לגבי תמ"א 38, שנהפכה באחרונה ללהיט נדל"ני בגוש דן עקב תיקון מס’ 3 של משרד הפנים, אין התלהבות יתר בחלק מהרשויות, משום שהיא כרוכה במציאת מימון לתשתיות וסל שירותים לתוספת משקי הבית, מבלי לקבל אפילו היטל השבחה. כשיימצא פתרון למימון ממשלתי לתשתיות העל הנגזרות מתוספת בנייה מסיבית, בדמות מודל ראשון לציון, אין כל ערובה שיוסרו כל החסמים - מנקודת ראות מוניציפלית.

כל זאת מלבד העובדה שמי שמכיר קבלנים, מבין שהם לא מסתערים על עתודות הקרקע בתקופת אי ודאות ומחנק אשראי. כפי שציינו, גם המגזר המוניציפלי לא ממהר בהכרח - ואת התוצאה רואים בנתונים מאכזבים של כמות היתרי הבנייה. אפשר לדמות את המצב בשוק למכונית שתקועה בשל סתימה במערכת הזרקת הדלק, ואילו הנהג ממשיך ללחוץ על דוושת הגז.

המסקנה היא שמדובר בבעיית מקרו, שהשלכותיה משפיעות על ענפי הנדל"ן העסקי וגם על ענף הבנייה, ושאין מנוס אלא לחזור לכרכי ועדת זנבר ולהציע טיפול שורש בשיטת המיסוי המוניציפלי. לחלופין, אפשר לנסות להגיע בשנית להסדר על חלוקה שונה במקצת של ההכנסות ברמה אזורית - ניסיון שייתקל ללא ספק בהתנגדות קשה, או לחלופין להכניס את היד לכיס הממשלתי ולעודד רשויות מקומיות ‏(בעיקר אלה שעדיין זקוקות למענק איזון‏) בצורה סלקטיבית.

פתרון משלים נוסף עשוי להיות חיזוק המגמה לקדם תוכניות שימושי קרקע בגישת MIX USE, דהיינו שילוב שימושי מגורים, מסחר ותעסוקה. מגמה זו תואמת את עקרונות התכנון הירוקים. כך למשל תוכננה תב"ע 3700 ‏(צפון מערב תל אביב‏) עם כ-12 אלף יחידות דיור, מסחר, תעסוקה נקייה ואף שימושי נופש ומלונאות.

קורץ הוא כלכלן אורבני, לשעבר כלכלן בכיר במשרד האוצר, נטל חלק בדיוני ועדת זנבר, שימש דירקטור בחברת ערים הממשלתית לפיתוח עירוני והיה כלכלן בצוות תכנון תמ"א 38; דגני היא ד"ר, מתכננת ערים, מנכ"ל גיאוקרטוגרפיה ומתמחה במחקרי היתכנות כלכלית

עשו לנו לייק לקבלת מיטב הכתבות והעדכונים ישירות לפייסבוק שלכם