גג רעוע: בנק ישראל חושף אילו ערים עלולות לקרוס בגלל הסכמי הגג

מתוך 28 ערים שחתמו על הסכם גג רק ל-11 יש סיכוי לממשו בהצלחה ■ בנק ישראל מזהיר שהסכמי הגג הם תעתוע: ההסכמים מפתים את העיריות להיעתר לתוספת גדולה של דירות בזמן קצר, באמצעות מענקים חד פעמיים - ומכניסים אותן להוצאות בלי כיסוי בעתיד

מירב מורן
מירב מורן
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקיםכתוב תגובה
מעמד החתימה על הסכם הגג בדימונה בינואר
מעמד החתימה על הסכם הגג בדימונה בינוארצילום: אילן אסייג

תשע מ–28 הערים שחתמו על הסכמי גג עם המדינה לא יעמדו בהתחייבויותיהן בלי סיוע פיננסי חיצוני; לשמונה ערים אחרות שחתמו על הסכם כזה יש סיכוי לעמוד בהתחייבות, אם כי במחיר פגיעה באיכות השירות לתושבים — רק ל–11 מהחותמות יש סיכוי לממש בהצלחה את ההסכם, אלא שאף זה תלוי בתנאים שאי־אפשר להבטיח את הגשמתם. כך עולה מדו"ח בנק ישראל ל–2017 שפורסם אתמול.

הדו"ח ניתח את הסכמי הגג — מהלך שהממשלה מציגה שוב ושוב בחמש השנים החולפות כאמצעי חדשני ומשוכלל להגדלת היצע הדיור בישראל. הסכמים האלה הם למעשה חוזים בין עיר או מועצה מקומית שמתחייבת לאשר בנייה של מגורים בקצב מסוים, כנגד תמיכה כספית של הצד השני החתום על ההסכם: משרד השיכון, משרד האוצר ורשות מקרקעי ישראל, בשם המדינה.

הסכמי הגג אמורים להוסיף בערים ובמועצות המקומיות שחתמו עליהם עד כה כמעט 370 אלף דירות חדשות בתוך כעשור. עם זאת, בדיקת בנק ישראל חושפת כי נוסחת הסכמי הגג לוקה בפגמים מובנים, שיערערו את מבנה השלטון המקומי וירחיבו את הפערים בין שירותים שמקבלים אזרחי המדינה באזורי מגורים שונים. הדו"ח מטיל ספק בהיתכנות של מימוש ההסכמים במלואם, בגלל תנאי השוק (ביקוש והיצע).

עולה ממנו כי הסכמי הגג בין הרשויות למדינה נכתבו בחיפזון ואף ברשלנות, תוך התעלמות מנתונים רלוונטיים, שהיו נגישים וגלויים לעיני מנסחי ההסכמים ואלה שחתמו עליהם.

איחוד כפוי של רשויות

מהו הרווח הצפוי לבניין שלכם מתמ"א 38 / פינוי בינוי

העידוד הכספי המובטח לרשויות ומגולם בהסכמי הגג נדרש עקב עיוות במבנה המס בישראל: המס המקומי (ארנונה) שמשלמים תושבים מכסה שיעור זעום מהעלויות של השירותים שהרשות מחויבת לספק לכל תושב — 10%–20% בסך הכל. כתוצאה מהעיוות, ראשי ערים מעדיפים שהאוכלוסייה אצלם לא תגדל, כדי שתוספת התושבים לא תכביד על תקציב העירייה ותאלץ אותם לקצץ באיכות ובמגוון השירותים שהם נותנים לאוכלוסייה הקיימת.

הסכמי הגג נולדו כדי לדחוק בראשי ערים להקים מבני מגורים רבים ולקלוט תושבים חדשים במהירות, חרף הידיעה שהם מכבידים על הוצאות הרשות. בהסכם מתחייבת רשות מקומית לתת היתרי בנייה למספר מינימלי של יחידות דיור (לא פחות מ–5,000 בכל הסכם, ובדרך כלל הרבה יותר, לפחות 2,000 בכל שנה), וכנגדן מתחייבת הממשלה להעביר אליה כספים לשם ניהול הבנייה החדשה ומימון תשתיות: בתי ספר, מדרכות, כבישים, פארקים וכיו"ב. מאות מיליוני השקלים המגיעים לרשות המקומית בבת אחת מפתים את ראשי הרשויות המקומיות לחתום על הסכם ולזרז בנייה חדשה.

הבדיקה שעשה בנק ישראל מצביעה על התעתוע שבהסכמים: הכספים החד־פעמיים ניתנים רק כנגד בניית הדירה החדשה, בלי להביא בחשבון את העלויות הנגזרות מכאן ואילך מקליטת התושבים. "הסכמי הגג מיטיבים עם הרשויות בשלב ראשון, אך עלולים ליצור בעייתיות שתתגלה בשלב שני, מפני שתוספת ההכנסות מארנונה למגורים לא תכסה את ההוצאות הנחוצות לאספקת השירותים העירוניים ברמה הקיימת", נכתב בדו"ח.

מעמיסים על הרשויות החלשות
העיר היחס בין מספר
הדירות בהסכם למספר
הדירות הקיימות
שיעור הארנונה העסקית
מכלל הארנונה,
באחוזים
מצבה הכלכלי
של הרשות
המקומית*

בהסכמי הגג לפיכך מובנית נוסחה לערעור מצבן הכלכלי של רשויות מקומיות, וניתוח בנק ישראל מראה שהדבר עלול לקרות גם לערים איתנות פיננסית כמו מודיעין, אשקלון וראש העין, אם יממשו את ההסכם לפי מספר הדירות ולוחות הזמנים הכתובים בו. מצבן של אלה עוד טוב בהשוואה לקריסה הצפויה בערים באר יעקב, טירת כרמל, אילת וערי הנגב הקטנות, שהסכמי הגג שחתמו גוזרים עליהן לספק שירותים לתושבים חדשים רבים בהרבה מאלה ששירתו לפניו — בלי שנראים באופק מקורות מימון מספקים. אחת ההשלכות של המצוקה התקציבית שמזהה בנק ישראל היא איחוד כפוי של רשויות "כדי לנצל את יתרונות הגודל", כפי שנכתב בדו"ח.

"יש ערים שבהן אין מקום לשטחי מסחר"

תקציבי הערים מושפעים משטחי החנויות והמשרדים שבתחומן. עסקים, בניגוד לתושבים, משלמים ארנונה גבוהה בהשוואה לשירותים שהם צורכים. לכן, ככל שיש יותר עסקים והם תופסים יותר שטח בעיר, העירייה צפויה לגבות יותר כסף, שמאזן את הגירעון התקציבי המביא עמו כל תושב ותושב. דו"ח הבנק מזכיר כי מנגנוני התכנון מאפשרים לרשויות לממש את העדפתן לבניית עסקים על פני בניית מגורים: "הרשות המקומית מעורבת בעיצובן של תוכניות מתאר, שבהן נקבעים שימושי הקרקע בתחומה. העיוות בתעריפי הארנונה משפיע על מחירי הדיור, שכן הוא שיקול משמעותי בהחלטות בנוגע ליחס בין השטח המוקצה למגורים לבין השטח המוקצה לעסקים".

הסכמי הגג אינם מתעלמים מהתלות הכלכלית בארנונה עסקית, ולכן בחלק מהם נכללה התניה של בניית מגורים בעיר, בבנייה שתניב ארנונה ממסחר ומשרדים, במטרה לשמור על יחס מספק של הכנסות כנגד ההוצאות על תושבים. זה תנאי הגיוני עם כוונות טובות, אלא שהסכמי הגג נכתבו ונחתמו בנפרד, ככל הנראה בלי לתת את הדעת לתמונת הביקוש האזורית הכוללת לשטחי עסקים.

הדו"ח מצביע על כך שברבות מהרשויות אין אפשרות להגדיל את שטחי המשרדים והמסחר באופן פרופורציוני, מפני שהן קרובות ליישובים מרכזיים וגדולים יותר, כמו טירת כרמל הסמוכה לחיפה. הדו"ח מדגיש כי המציאות תקפה ביתר שאת כשנחתמים הסכמי גג עם מספר יישובים סמוכים, כמו במקרה של באר יעקב, רמלה, לוד וראשון לציון, או אשדוד, אשקלון וקרית גת. "אמנם מרבית הסכמי הגג כוללים גם תוספת שטחי מסחר ותעסוקה, אך יש לבחון אם די בה ואם היא מוצדקת מבחינת הביקוש העתידי לשטחים אלה", מחדד בנק ישראל בדו"ח.

מחלישים את החלשות

הדו"ח חילק את הרשויות המקומיות החתומות על ההסכמים לשלוש קבוצות לפי איכות ההסכם והסיכוי למימושו המלא. בקבוצה הראשונה יש תשע רשויות שבהן ההסכמים יכולים לפגוע יותר מכל: תנאי ההסכם מכתיבים שהן יכפילו את אוכלוסייתן ולפעמים אף מעבר מכך, וכבר כיום הארנונה העסקית היא נתח קטן מתקציבן. שש מהערים בקבוצה שרויות בתוכניות הבראה או התייעלות, שכפה עליהן משרד הפנים עקב מצבן הפיננסי המעורער, ורק אחת מהערים בקבוצה נחשבת ליציבה (עכו). השמונה האחרות הן באר יעקב, אופקים, נתיבות, דימונה, טירת כרמל, שדרות, יבנה ואילת, ובסך הכל אמורים ההסכמים עמן להוסיף 145 אלף יחידות דיור.

הקבוצה השנייה כוללת שמונה רשויות שאמורות להוסיף למלאי הדיור 93 אלף יחידות. הסכמי הגג עמן מגדילים את אוכלוסייתן ב–50%–80%, ובהן ההכנסות מארנונה עסקית הן כמחצית מסך כל ההכנסות בארנונה. ארבע מהן במצב פיננסי טוב (אשקלון, מודיעין, ראש העין ומגדל העמק) ובארבע המצב הפיננסי בעייתי (מעלות־תרשיחא, עפולה, בית שמש ולוד). לגבי קבוצה זו, הבנק סבור כי אם המהלך יקרה בהדרגה ויתלווה בתוספת מתאימה של שטחי מסחר ותעסוקה, "ייתכן כי ההסכמים יצליחו ביישובים החזקים באותה קבוצה". עם זאת, הוא סבור כי גם מעליהם מרחף איום הפרת האיזון בין הארנונה העסקית לארנונה למגורים.

בקבוצה השלישית נמצאות 11 רשויות מקומיות חזקות שתוספת הדירות שהתחייבו לה קטנה מ–50%, ולפעמים זעירה ממש, כמו בחיפה, בהרצליה ובראשון לציון. שמונה מהן במצב פיננסי טוב ושלוש במצב בעייתי: נהריה, רמלה וקרית גת. למעט שתי רשויות, בכולן ההכנסות העצמיות הן יותר ממחצית מסך ההכנסות — ובכולן שיעור הארנונה העסקית הוא יותר ממחצית ההכנסות מארנונה בכלל. סביר כי הרשויות במצבן יצליחו לקלוט את האוכלוסייה החדשה, אבל הבנק מסייג שגם כאן התנאי להצלחה הוא שיתווספו בהן די שטחי מסחר ותעסוקה.

בהינתן העובדה שהרשויות שבהן ההסכמים יפגעו פחות הן הרשויות החזקות כיום, סביר להניח שהרשויות החזקות גם יגברו על החלשות בתחרות על משיכת העסקים לאיזון תוספת המגורים הגדולה. התמונה הרחבה שמוצגת בניתוח של בנק ישראל ממחישה את האבסורד שבו עם רשויות חלשות נחתמו ההסכמים המכבידים ביותר על תפקוד הרשות, ובהן נתיבות, אופקים, שדרות ודימונה. רשויות אלה מתקשות כבר כיום לספק שירותים עירוניים באיכות גבוהה, לעומת ההסכמים שנחתמו עם ערים השולטות בתקציבן באופן עצמאי וחתמו על הסכמים מחושבים, כמו הרצליה וראשון לציון.

באופן אירוני התקווה טמונה בכישלון ההסכמים כתוצאה מכוחות השוק החזקים המתנים כל בנייה בביקוש. "לא ברור אם ההסכמים עם הרשויות החלשות אכן יתממשו, שכן ייתכן כי לא ייווצר בהן ביקוש לדירות", נכתב בדו"ח. בינתיים גלגל הפערים ממשיך להסתובב, הפעם בחסות מנגנון ממשלתי משוכלל, לכאורה.

תגיות:

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker