"שוב מפספסים את הזוגות הצעירים ויוצרים עוד מלאי קטן ויקר של דירות"

מאות השיכונים שפזורים עדיין ברחבי ישראל הם עדות לכישלון תוכניות תמ"א 38 ופינוי־בינוי לספק פתרון לדירות המתפוררות, שנבנו מחוץ לאזורי הנדל"ן המבוקשים ביותר ■ האם קיימים פתרונות חלופיים?

אורן מג'ר
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים20
אורן מג'ר

מי שהתרגל לנוף השיכונים של מתחם ברל כצנלסון בנווה שאנן בחיפה יכול להתחיל להיפרד ממנו. לפני שבועיים הונחה אבן הפינה לתוכנית שאותה יזמו תושבי השכונה, עיריית חיפה ומשרד הבינוי והשיכון. לפי התוכנית, המקודמת על ידי חברת הבנייה פרשקובסקי, ייהרסו שבעת בנייני הרכבת ובהם 126 דירות שנבנו בשנות ה–50 של המאה הקודמת, בשטח ממוצע של 50 מ"ר.

כתבות נוספות ב-TheMarker

שכונה ד' בבאר שבעצילום: אליהו הרשקוביץ

במקום הבניינים שאינם עומדים בתקן ואינם כוללים מיגון דירתי, יוקמו ארבעה מגדלים בני 18 קומות כל אחד ועוד שישה בניינים של תשע קומות כל אחד - סך הכל 492 יחידות דיור חדשות. תמהיל הדירות החדשות כולל דירות של שלושה עד שישה חדרים, וכן דירות גן, לופטים ודירות גג יוקרתיות. הפרויקט קיבל אור ירוק ויוצא לדרך, וזאת בזכות חתימת שני שלישים מבעלי הזכויות מהמתחם - הכמות הדרושה על פי החוק כדי להוציא הפרויקט לפועל.

שיכוני עמידר בבית שאןצילום: יובל טבול
מהו הרווח הצפוי לבניין שלכם מתמ"א 38 / פינוי בינוי

יוסי פרשקובסקי, מנכ"ל חברת הבנייה פרשקובסקי, מסייג ואומר כי מאחר שהתב"ע המאושרת כוללת 370 יחידות דיור, בהסכם עם הדיירים נכתב שביצוע הפרויקט כפוף לכך שהעירייה תגדיל את כמות היחידות ל–492, שכן רק אז הפרויקט נעשה כלכלי. זאת אף שמדובר באזור הכרמל בחיפה, קרוב למרכז הכרמל הוותיק ולטכניון - אחד האזורים החזקים של העיר שנהנית מעליית מחירים בשנים האחרונות, ולדבריו, "בכרמל לא היתה הרבה שנים בנייה חדשה. יש צימאון לדירות חדשות באזור".

מספר השיכונים בישראל אינו ידוע במדויק, ובעמותת מרחב - התנועה לעירוניות מתחדשת - מעריכים את מספרם ב–500–600 שכונות של שיכונים שנבנו משנות ה–50 ועד לשנות ה–70. תחת ההגדרה של שיכונים נכנסים בניינים בצורת H, הכוללים ארבע דירות בקומה, ובניינים טוריים בני שתיים, שלוש וארבע קומות. בשיכונים ובשכונות של דיור ציבורי גרים, על פי הערכות, כ–2 מיליון בני אדם, ורוב השכונות האלה נמצאות במרכזי הערים.

רחוב סמטת קדש בבאר שבעצילום: אליהו הרשקוביץ

לא מעט ספרים מקצועיים נכתבו על השיכונים האפורים, שנבנו על ידי המדינה בכל עיר כמעט, במטרה לקלוט את העולים החדשים. באותם הימים, עצם בנייתם היתה עדות מרשימה ליכולת של המדינה לקדם פרויקט בינוי עבור תושביה חסרי האמצעים, ביעילות ובמהירות. טובי האדריכלים נרתמו למשימה הלאומית, ביניהם רם כרמי ואריה שרון.

חלק מהשיכונים נבנו באיכות גבוהה והם מבוקשים עד היום, כמו מעונות העובדים ברחוב פרישמן בתל אביב או שכונות השיכונים ברמת אביב, אבל ברבות מהערים נהפכו השיכונים לשם נרדף לבנייה ירודה. הדירות התפוררו, והן אינן עומדות בתקן בנוגע לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה. לדברי כרמלה יעקובי־וולק, ראש החוג לעיצוב פנים במכללה למינהל, "אדריכלים כמו אריה שרון תיכננו מבנים לתפארת. הוא בנה למשל את מעונות העובדים בתל אביב ברחובות פרישמן ונחום, שעד היום אנשים אוהבים לגור בהם בשל הפורמט שענה על צורך לא רק אדריכלי מבני, אלא גם חברתי - איך הופכים שכונה לקהילה. במבנים עשו שימוש בחללים בקומת הקרקע לטובת הדיירים, והשטח הפתוח בין הבניינים היה מטופח. הבעלות היתה של אגודות שיתופיות, ולכן היה לדיירים אינטרס לשמור על המבנה ולטפח אותו כי הבעלות היתה שלהם".

שכונת שפרינצק בקריית שמונהצילום: אנצ'ו גוש / ג'יני

ואולם רוב השיכונים בישראל לא היו התנסות אדריכלית אלא מענה לצורך גדול מאוד. תוכנית האב להקמת השיכונים שמאחוריה עמד האדריכל אריה שרון, התבססה על מעין מודל גרמני שכלל הקמה מהירה של עיירות בנות עד 50 אלף איש, שהיו אמורות להיות מרכז ליישובי הסביבה. יעקובי־וולק מסבירה כי "בפועל זה לא הצליח, כי הקיבוצים שהיו אמורים להישען על הערים עבדו ישירות מול תנובה והעיר הגדולה, והעיירות נשכחו. את השיכון עצמו בנו אמנם לפי הפורמט של מעונות עובדים, אבל שכחו בדרך את הערכים שלו והשאירו רק את הפורמט - בניין צר וארוך, ברוחב של שמונה עד עשרה מטרים, בעל שלוש כניסות, באורך של 30 מטר בערך, בן שלוש קומות ובכל קומה שתי דירות. הדירות היו קטנטנות, בגודל של 37–60 מ"ר. בין מבנה למבנה היה רווח של 20–30 מטר, והמון שטחים ריקים שנהפכו עזובה. מאחר שבניגוד לשיכונים המצליחים הבעלות על הבניינים היתה של המדינה, ולאף אחד לא היה אינטרס לדאוג לתחזוקה. גם העניין החברתי נכשל כי לעולים החדשים היו בעיות חברתיות קשות, ומבנה השיכון לא היה מותאם לצרכים שלהם".

בשנים האחרונות נתלו תקוות בשני סוגי תוכניות להצלת השיכונים: פינוי־בינוי בנוסח החיפאי (שעמו פתחנו את הכתבה), או , קרי שיזם בעל תמריץ כלכלי יחזק את הבניין נגד רעידות אדמה, ישפץ אותו וירחיב את שטח הדירות. המימון והרווח יתקבלו מבניית ומכירת קומה נוספת בגג הבניין.

מתחם לביא בגבעתייםצילום: עופר וקנין

אלא שבמבחן המציאות התברר שמה שמתאים לכמה אזורים חזקים כמו תל אביב, גבעתיים, שכונות מסוימות בחיפה או הוד השרון, לא מתאים לפריפריה הקרובה והרחוקה - מקומות כמו עפולה, בית שאן, קרית שמונה, באר שבע, דימונה ואפילו טירת הכרמל או פרדס חנה. לדברי האדריכל דרור גרשון, מייסד ומנכ"ל מרחב תוכנית פינוי־בינוי של משרד השיכון שמתנהלת 16 שנה, ובמסגרתה הוגשו 120 תוכניות בכל רחבי המדינה, "לפחות 80 תוכניות מסוג זה כבר אושרו כך שניתן לבצע אותן, אבל בסך הכל פרויקטים בודדים בוצעו. אפשר כבר לקבוע כי פינוי־בינוי לא עובד מחוץ לאזור המרכז. אגב, המדינה השקיעה בתשלום לאנשי מקצוע שתיכננו את התוכנית 120–150 מיליון שקל עד כה, לא כולל המשכורות לעובדים הקבועים במשרדי הממשלה".

מדוע זה לא הצליח? יש סיבות רבות. מבחינה חברתית, גרשון טוען כי מדובר בפתרון אשר מעורר חשש בקרב התושבים - בייחוד בשכבות חלשות, שמתנגדים לו. לדבריו, "לקחת שכונה שלמה, להזיז את הדיירים לשנתיים־שלוש, למחוק את השכונה ואז לבנות אותה מחדש, זה מתאים יותר לסין מאשר לישראל. זה פתרון גרוע כי הוא מפרק את הקהילה, והרבה אנשים לא רוצים לעזוב. חמור מכך - מאחר שלא נקבעו כללים לביצוע פרויקט פינוי־בינוי, והמדינה העבירה את האחריות ליזמים, זה נהפך לפרויקט מסחרי. עד כדי כך שנוצרה בורסה של זכויות. יזמים הקימו חברות ואספו חתימות מדיירים, במיוחד כי באוכלוסייה קשת יום קל יותר לשכנע.

קרית משה, רחובותצילום: אלון רון

"מכיוון שלאותו יזם אין כסף לבצע את הפרויקט, הוא פונה לחברת נדל"ן ומציע לה לקנות את החתימות, ושוב זה בא על חשבון מישהו כי עלות הפרויקט גדלה. זה הגיע למצב שבאחד המקרים חברה התפרקה והכלילו את החתימות כנכס של החברה. זה דופק את האזרחים, כי לאחר שחתמו הם לא יכולים לצאת מזה הרבה שנים. יצרנו מנגנון חברתי רע".

גם בשיכונים שבהם התושבים מוכנים לקבל פתרון של פינוי־בינוי, עלולה לצוץ בעיה: ככל שמתרחקים מאזור המרכז המכפיל, קרי מספר הדירות החדשות שיש לבנות ביחס לדירות הקיימות, גדל. "להרוס בניין ישן ולבנות חדש בפריפריה יכול להגיע למכפלה של פי שלושה ועד פי אחד עשר. בבאר שבע בשכונה א' למשל, עשו תוכנית פינוי־בינוי והגיעו למגדל של 30 קומות", מסביר גרשון.

שכונת קטמונים. עיקר שווי הדירות בה נובע מהפוטנציאל שקיים להתחדשות עירונית
שכונת הקטמונים, ירושליםצילום: אמיל סלמן

לדבריו, "בקרית גת מתכננים שכונה חדשה הכוללת בניינים בני 25 קומות שמשמעותם כ–100 דירות לבניין, ובערך 130 חניות. שטח חניה כזה מצריך שישה דונמים, כלומר חניון בן ארבע קומות. מכיוון שבקרית גת לא משתלם כלכלית לבנות חניון תת־קרקעי, הפתרון הוא שהתושבים יחנו מסביב לבניין. התוצאה היא שכל בניין יהיה מוקף בשממה של אספלט בשטח של שישה דונמים".

יעקובי־וולק מצביעה על בעיה נוספת. לדבריה, "בניין בודד לא מטפח את השטחים שמסביב לו. אם סוד ההצלחה של השיכונים המוצלחים היה הקהילה שהם יצרו, למשל באמצעות הפיכת קומת הקרקע לקומה ציבורית־אזרחית שמהווה חלק ממרקם השכונה - הרי שבמגדלים אין את זה. במיוחד אני נגד מתחמי מגדלים כמו אקירוב, שבתחכום רב הגביהו את הקרקע וניתקו את עצמם מהרחוב כדי שהציבור לא ישתמש בשטח הזה, אף שהוא ציבורי. גם בבת ים בנו עכשיו לגובה ליד הים בבנייה מבוזרת ללא שמירת המרקם של העיר. אני בעד בנייה גבוהה ומרקמית שמחזירה לעיר, לא רק לוקחת ממנה".

שיכון ד', טבריהצילום: גיל אליהו / ג'יני

למגדלים יש בעיות נוספות. תחזוקה של מגדלים גבוהים יקרה משמעותית מבניינים רגילים. ישראל קורץ, כלכלן העוסק בהתחדשות עירונית והבעלים של חברת י.ק־תכנון כלכלי בע"מ, מסביר כי על פי משרד השיכון, מגדל בן 30 קומות ומעלה מחויב להתקין מתקנים אלקטרו־מכניים יקרים הכוללים תוספת של מעליות, מערכות כיבוי אש וכו'. לדבריו, "העלויות מתחילות ב–300 שקל ויכולות להגיע ל–1,500 שקל לחודש ברמת תחזוקה גבוהה כמו למשל במגדלי יו בתל אביב, שכוללים שוער 24 שעות ביממה, בריכת שחייה, מועדון עסקים ועוד.

"הבעיה היא שעד היום לא נעשו מספיק עבודות מחקר בנושא המגדלים. כיום אתה רואה מגדלים בעיקר בשכונות החזקות בערים החזקות כמו הוד השרון, דרום אשדוד וצפון תל אביב. שם כל פרויקט של התחדשות עירונית נגמר במגדלים. יותר גבוהים או פחות. מצד אחד במרכזים העירוניים חייבים לצופף והפתרון הוא מגדלים, ומצד שני זה לא תמיד מתאים לאוכלוסייה חדשה. לדעתי אסור לוותר על הציפוף בערים, ואסור להעביר מסר לאנשים שגרים בשיכונים שהם צריכים להישאר במצבם כי אין פתרון".

בית ברחוב בית לחם בחיפהצילום: אבישג שאר ישוב

ומה לגבי תמ"א 38? גם כאן אין בשורה לפריפריה, לדעת גרשון. לדבריו, תמ"א 38 מבוססת על כך שליזם יהיה תמריץ כלכלי. הוא מסביר כי "זה לא פתרון לעיר ולא לקהילה - רק כסף. לכן במקומות שבהם ערך הדירות נמוך התוכנית לא כלכלית. בתל אביב זה כלכלי, בחיפה במקומות היקרים זה כלכלי, אבל בשאר המקומות זה לא כלכלי. דווקא באזורי הסיכון כמו בית שאן אף אחד לא יעשה את זה. גם הדירות שנבנות אינן דיור בר־השגה, אלא להפך: אלה הדירות הכי יקרות כי מעמיסים עליהן את העלות של התמ"א. התוצאה: שוב מפספסים זוגות צעירים ולא יוצרים דיור בר־השגה. לכל היותר יוצרים עוד מלאי קטן ויקר של דירות".

פתרונות במסגרת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה

קורץ סבור כי הפתרון לבעיית התחזוקה היקרה של המגדלים עשוי להיות בבנייה הטרוגנית: "אפשר להכניס במכרז חיוב לבנות גם דירות קטנות וזולות יותר. אפשר גם ליצור סבסוד צולב בין בעלי הדירות, כך שבעלי הדירות הגדולות והיקרות ישלמו יותר ובעלי הדירות הקטנות ישלמו פחות תשלומי תחזוקה. אפשרות נוספת, אם כי מורכבת יותר, היא שהעירייה תקבע שחלק מהדירות יישארו ברשותה. היא תשכיר אותן, והכסף יעבור לקרן סגורה שתסבסד את העלות. למשל בבת ים כבר הכניסו את הסעיף הזה בתקנות של התב"ע".

רחוב ברנר 9, חיפהצילום: אבישג שאר ישוב

פתרון נוסף שקורץ מציע הוא לעשות שימוש בניוד זכויות. לדבריו, "פינוי־בינוי הוא פרויקט כלכלי בהובלת כוחות השוק, שבמהותו הוא לא מסובסד. במקומות שבהם אין תמריץ כלכלי, אפשר לעשות שימוש באופציית ניוד זכויות. למשל בנתניה, במקום שנקרא 'שיכון הרומנים', 100 משפחות החזיקו בשטח של עשרה דונמים, וחיכו שנים ארוכות שיאשרו להן תוכנית פינוי־בינוי. דובר על מכפיל שש, כלומר היו צריכים לבנות על השטח 600 דירות, שזה לכאורה מגדל של משהו כמו 50 קומות - אחרת הפרויקט לא היה אפשרי מבחינה כלכלית.

"לבסוף, מהנדס העיר איתר קרקע פרטית חקלאית במרחק 600 מטר מהאתר. היה משא ומתן מול הגורמים על כך שהם יפצלו את הבנייה החדשה בין שני המתחמים - 300 דירות בכל צד, 30 דירות לדונם במגדל של 17 קומות, והוועדה המחוזית אישרה. המסקנה היא שאם מוצאים פתרונות במסגרת הוועדה המקומית, אפשר לעשות פרויקט פינוי־בינוי מרווח".

שיכון ד', טבריהצילום: גיל אליהו / ג'יני

קורץ מסייג ואומר שניוד זכויות מחייב גמישות תכנונית. לדבריו, "זה מחייב לעשות שתי תוכניות בניין עיר. זה אפשרי כשמדובר בשטח השיפוט של הוועדה המקומית, אבל מעבר לכך צריך גורם ממשלתי שיפקח. משרד השיכון למשל יכול להשתמש בסעיף תקציבי קיים להתחדשות שכונות ותיקות, אם כי הוא יצטרך לגדול משמעותית. פתרון אחר הוא שימוש בקרן איזון: עבור בנייה באזור המרכז של תוספת ממ"ד או תמ"א 38, ייגבה היטל מסוים שיועבר לבינוי בפריפריה.

"אפשרות נוספת היא מכרזי קרקע משולבים - רשות מקרקעי ישראל מוציאה מכרז, למשל לקרקע בנתניה לבנייה רגילה, אבל היזם מתחייב לבנות 20% ממנו בקרית שמונה. מי שחושב שזה רעיון מופרך, יכול להסתכל על מודל אחר שיושם בישראל בעבר, במכרז הכבלים בשנות ה–90: חברת הכבלים שקיבלה אזור חזק וצפוף כמו צפון תל אביב וגבעתיים, קיבלה גם את שדרות. אחרת לא היו מגיעים כבלים לשדרות. הרעיונות נשמעים לא פשוטים אבל אין ברירה".

שיכוני העובדים ברחוב דב הוז בתל אביב. נבנו באיכות גבוהה ומבוקשים עד היוםצילום: אייל טואג

בינתיים, על רקע רעידות האדמה שאירעו באחרונה, שבה והציעה התאחדות הקבלנים ליישם תמ"א 38 בפריפריה בעזרת תוכנית Tax Credit. לפי התוכנית, הקבלנים יחזקו בתים בפריפריה תמורת הקלות מס על פרויקטים במרכז. תוכנית זו מחכה להתייחסות משרד השיכון ורשות המסים.

גרשון מצביע על חלופה שלפיה סיוע יינתן באמצעות הלוואה בריבית נמוכה לדיירים עצמם. לדבריו, "לחזק בניין עולה 50–70 אלף שקל למשפחה. אם המדינה היתה נותנת הלוואה בריבית נמוכה לתקופה ארוכה, כל משפחה היתה משלמת בערך 500 שקל לחודש, והם היו מחזקים את הבניינים ומשפצים אותם".

ויש גם פתרון מחוץ לקופסה, או בעצם בתוכה. בעמותת מרחב חישבו כי בשטחים הפתוחים שבין בנייני השיכונים מסתתר פוטנציאל שטח ל–200 אלף יחידות דיור. בעמותה מסבירים כי שר האוצר, יאיר לפיד, מחפש לבנות דירות להשכרה מחוץ לעיר בשטחים פתוחים, אבל הפתרון נמצא מתחת לאף. "בשכונות האלה יש שטחים ריקים כמו מגרשי חניה ושטחים ירוקים שאינם בשימוש. יש יתרונות עצומים לבנייה בתוך השכונות: כך יוצרים אפשרות לדיור בר־השגה לילדים שימשיכו לגור בשכונה, קהל חדש שימלא את בתי הספר החצי ריקים וימשוך משאבים, וחוסכים בהקמת תשתיות חדשות.

יוסי פרשקובסקי
יוסי פרשקובסקיצילום: ניר קידר

"מהבדיקה שערכנו עולה כי עשירונים חמש עד שבע, הנמנים על מעמד הביניים, יכולים לקנות בכוחות עצמם דירה במחיר של 850–900 אלף שקל. בפועל מחיר דירה ממוצעת בישראל הוא 1.2 מיליון שקל, אבל בשכונה היא תעלה 900 אלף שקל. אפשר לבנות בקלות בניין של עד תשע קומות. זה לא בניין גבוה, מצריך רק מעלית אחת וגם עלויות האחזקה סבירות. פרויקט שכזה יחזק את השכונה. בכלל, הפתרון לעבוד בשכונות הוא לעבוד בפינצטה, במנות קטנות - להביא קבלנים קטנים ויזמים מקומיים שיפתחו כלכלה מקומית. עושים את זה בצרפת בשכונות של מהגרים. כשעשינו בבת ים הדמיה של פרויקט כזה, התושבים שאלו 'איפה חותמים'".

את מי שחושב שהרעיון הזה הוא תיאורטי בלבד, גרשון שולח לטירת הכרמל. הוא מספר כי "בטירת הכרמל היה שטח פרטי בין בניינים שלא היה בשימוש. התושבים התארגנו בכוחות עצמם, והביאו קבלן שבנה בניין חדש בן שש קומות בשטח הפנוי. בלי פינוי־בינוי הם הביאו דם חדש לשכונה, ובתמורה הרוויחו את חיזוק המבנה ושיפוץ החזיתות. זה מראה שזה אפשרי".

גם יעקובי־וולק תומכת בבנייה בתוך השכונות במקום תוכנית האוצר לבניית דירות להשכרה בשולי הערים. לדבריה, לא נעשה באקדמיה שום מחקר לגבי סיכויי ההצלחה של השכרת דירות בשולי העיר: "בעיית הדיור יכולה להיות מחולל לפתרון בעיית השיכונים. צריך להתייחס לשיכונים שנבנו בשנות 50 כאל פורמט מבני בלבד. יש כל כך הרבה שטחים פתוחים בין הבניינים - מי צריך את זה? במקום לעשות פרויקט להשכרה בשולי הערים שאף אחד לא ירצה לשכור שם, בואו נעבה את הבניינים ונגדיל את הדירות. ניתן לדירות הקרקע גינה קטנה, נוסיף עוד שלוש קומות לכל בניין, והקומות האלה יהיו דירות להשכרה או לסטודנטים.

"במודל של פינוי־בינוי האנשים נהפכים לפסיביים כשאומרים להם: 'ניקח אתכם, נעביר אתכם למקום אחר, זה ייקח שלוש שנים בערך', וגם אז התושבים לא יודעים באמת מה המוצר שהם יקבלו, מה ההבדל בין שטח דירה ברוטו לנטו, והם עלולים להרגיש מרומים על ידי הקבלן. לכאורה קל מאוד כשיש יזם אחד, אבל אז גם יזם אחד עושה את כל השגיאות. לעומת זאת, במודל של עיבוי הדירה יושבים עם מעצב והדבר מחייב לקחת אחריות. צריך לפתח מודל עסקי שלפיו התושבים ייהפכו ליזמים שלוקחים את עתידם בידיהם".

בניין שיכון בלוד ב-1971. נבנו משנות ה-50 ועד שנות ה-70 צילום: משה מילנר

היא מצביעה על מקומות שבהם הדבר אפשרי: "בשכונות יפו ג' או יפו ד' זה מודל קביל. במסגרת מחקר שנעשה באוניברסיטת תל אביב במחלקה לגיאוגרפיה, נבנה מודל שלפיו האקדמיה תהיה שותפה ותתחייב למשך עשר שנים לשכור את הדירות עבור הסטודנטים. משרד השיכון צריך להציע לאקדמיה ללוות את הקהילות ולהסביר להן על מודל העיבוי מול פינוי־בינוי ולאפשר להם לבחור".

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker