עתיד הבנייה באזורי הביקוש כבר כאן: "דיירים מקבלים מתנות בשווי מאות אלפי שקלים לדירה"

השנתיים האחרונות סימנו תפנית בתחום ההתחדשות העירונית ■ עכשיו עולות השאלות: מדוע יש ערים "ידידותיות" לנושא וכאלה שבורחות ממנו? למי שייכת הגדלת זכויות הבנייה? ומה הסיכוי להתחדשות עירונית בפריפריה?

נמרוד בוסו
נמרוד בוסו
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
נמרוד בוסו
נמרוד בוסו

לאחר שנים ארוכות שבהן נשמעה שוב ושוב האמרה שלפיה עתיד הבנייה באזורי הביקוש נמצא בהתחדשות העירונית, מסתמן כי העתיד כבר כאן. תוכניות חדשות לפרויקטים של פינוי־בינוי מאושרות חדשות לבקרים בוועדות התכנון השונות - כ–20 מהן נמצאות כיום בשלבים שונים בביצוע, ובמהלך השנתיים האחרונות ניתן היה לראות סופסוף גם כמה פרויקטים בשלבי אכלוס, בכפר סבא וביהוד־מונוסון.

אופן נוסף שבו מבוצעת התחדשות עירונית הוא כמובן חידוש וחיזוק בתים לפי תמ”א 38, ונוספים לה אופנים רבים אחרים, כפי שמוכיחות השכונות הדרומיות של תל אביב, שבהן ניפקה עיריית תל אביב זכויות בנייה מוגדלות מתוך ציפייה שהשוק יעשה את שלו; או חידושה של העיר התחתית בחיפה - שם העירייה עצמה היתה שחקן פעיל בחידוש האזור.

ואולם אם נתמקד בהתחדשות העירונית במובנה המקובל - הליכי פינוי־בינוי ותמ”א 38, ונבחן היכן התחדשות מסוג זה מתרחשת, נגלה תמונה מעניינת: לצד ערים שבהן צצו פרויקטים מסוג זה כפטריות אחרי הגשם, הרי שבערים מסוימות פרויקטים שכאלה פשוט אינם בנמצא. לשאלה מדוע כך הדבר ישנם כמה הסברים. ההסבר הראשון, הטריוויאלי, הוא כמובן שווי הקרקע, שממנו נגזרת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט.

כתבות נוספות ב-TheMarker

מהו הרווח הצפוי לבניין שלכם מתמ"א 38 / פינוי בינוי

"שווי הקרקע הוא עדיין גורם מרכזי מאוד בתהליך שמגביל את ההיתכנות הכלכלית של פרויקטים מהסוג הזה, בעיקר לאזור המרכז”, מסביר יו”ר לשכת השמאים בישראל, אוהד דנוס. “ככלל, ככל שהפרויקט מרוחק יותר מתל אביב, יש צורך בצפיפות גבוהה יותר של יחידות דיור כדי לחפות על ירידת שווי הקרקע לכל יחידת דיור. לכן, ככל שנתרחק מהמרכז, נתחיל לראות פרויקטים ביחס של 1 ל–6 או 1 ל–7 ואף יותר מכך בין מספר היחידות הקיימות ליחידות המתוכננות, וברור שיש לזה גבול מסוים. לכן, לצערי, ביישובים הפריפריאליים נמשיך לא לראות התחדשות עירונית ברמה הנדרשת”. לדבריו, צפויים המוקדים העיקריים להתחדשות עירונית להישאר בתחומי היישובים בטווח של חדרה־גדרה, ומעט בחיפה, ירושלים ובאר שבע.

ואולם אף ששווי קרקע ברמה מינימלית מסוימת הוא תנאי הכרחי, בשום פנים ואופן לא מדובר בתנאי מספיק, שאם לא כן, היינו רואים ערים כמו גבעתיים או חולון שופעות גם הן בתוכניות לפרויקטים של פינוי־בינוי - ולא כך המצב. כאן המקום להציג את הפרמטר השני החשוב ביותר להיתכנות של פרויקט, והוא התנהלות הרשות המקומית בנושא.

“הרשות המקומית ממלאת בנושא הזה תפקיד קריטי”, מדגיש עו”ד אמיר הלר, סמנכ”ל התאחדות בוני הארץ ‏(התאחדות הקבלנים‏) ומנהל אגף יזמות ובנייה בהתאחדות. לדבריו, על אף חקיקה ארצית התומכת בהליכי התחדשות עירונית, כמו תמ”א 38 המסדירה את חיזוק הבניין באמצעות הגדלת זכויות הבנייה, בסופו של דבר הרשות המקומית היא עדיין זו שעל פיה יישק דבר.

לדברי הלר, “רשות מקומית שלא מעוניינת בתמ”א 38, יכולה לתקוע את התהליך באמצעות מתן זכויות בנייה לא מספקות, או באמצעות טענה בפני ועדות התכנון שהאזור אינו מכיל תשתיות מספיקות לגידול במספר יחידות הדיור בו”.

בפרויקטים של פינוי־בינוי, הוא טוען, כוח הרשות גדול אף יותר, שכן היא זו הקובעת כמה קומות לאשר - נתון שנמצא ביחס ישיר לכדאיות הכלכלית של הפרויקט כולו, וכן כמה היטל השבחה לגבות. רשות שתבקש לעודד החדשות עירונית בתחומה עשויה להחליט על מתן פטור מלא על היטל השבחה, או לכל הפחות לגבות היטל השבחה מופחת. פטור שכזה נתנה למשל עיריית כפר סבא ליזם מצלאווי, בפרויקט שקידם במרכז העיר ושאוכלס לפני כשנה. מנגד, רשות שתבקש לתקוע פרויקט, תגבה דמי השבחה מלאים. פרויקטים של תמ”א 38, אגב, אינם חשופים לבעיה זו, שכן החוק פוטר יזמי תמ”א 38 אוטומטית מתשלום דמי השבחה.

בניינים ביהוד-מונוסון שהוקמו במסגרת פרויקט פינוי-בינויצילום: דודו בכר

לדברי גיא גבע, מנכ”ל חברת ניהול הפרויקטים וקסמן גוברין גבע, שמנהלת כמה פרויקטים רחבי היקף של התחדשות עירונית, בהם מתחם דפנה בתל אביב, יש גורם נוסף שבגינו עשוי פרויקט לקום או ליפול, מלבד שווי הקרקע או ידידותיות הרשות המקומית, כפי שתואר עד כה. לדבריו, גורם זה הוא שלביות הפרויקט, כלומר היכולת לקדם פרויקט בשלבים.

הוא מסביר כי “אנחנו תמיד מנסים ליצור מצב של שלביות, כדי שלא נידרש לפינויין של מאות משפחות בבת אחת, כי דבר כזה הופך פעמים רבות פרויקט לבלתי אפשרי. לכן, תמיד נעדיף מצב שבו ניתן לבצע בינוי־פינוי, כלומר קודם בונים בניין ראשון, כך שעבור ראשוני הדיירים המתפנים כבר יש דירות חדשות מוכנות עוד לפני שהורסים את הדירות הישנות. הרבה פעמים תוכניות נתקעות כי הולכים על גדול מדי.

אחת השאלות המעניינות ביותר העולות כיום בתחום ההתחדשות העירונית, היא איזה נתיב התחדשות על הדיירים להעדיף - פינוי־בינוי או תמ”א 38. התשובה אינה חד משמעית. בהיבט של תכנון עירוני וגם של איכות החיים הצפויה לדיירי האזור לאחר ההתחדשות, כמעט כל איש מקצוע שעמו שוחחנו לצורך הכנת הכתבה טען באזנינו כי יש להעדיף הליך פינוי־בינוי על פני הליך של תמ”א 38. עם זאת, חסרונותיו של הפינוי־בינוי ידועים: מדובר בתהליך ממושך שכלל לא ברור, מרגע שיצאת לדרך, מתי יגיע לסיומו.

אלא שלא כל השיקולים בנושא הם ענייניים, כך טוען עופר אנגל, סמנכ”ל פיתוח עסקי בחברת אנגלאינווסט התחדשות עירונית. לדבריו, אחת הסיבות שבגינן נוטות חלק מהעיריות להעדיף תהליך פינוי־בינוי על פני תמ”א 38, היא שפרויקטים מהסוג השני אינם מאפשרים להן לגבות היטלי השבחה על תוספות הבנייה.

"יש מקומות שבהם הרשות המקומית ממש נעמדת על הרגליים האחוריות כדי לא לאשר פרויקטים מסוג תמ”א 38”, הוא מעיד. לדבריו, רשויות מסוג זה אינן נוטות להצהיר כי הן מתנגדות לתמ”א 38, אלא פשוט "לחנוק" פרויקטים על ידי הפיכתם ללא משתלמים לדיירים - על ידי הימנעות מאישור תוספת ממ”ד לדירה; או ליזם - על ידי אי הוספת זכויות בנייה. "למעשה, הרשות מאשרת רק לחזק את הבית, אבל הכדאיות הכלכלית לכל הנוגעים בדבר נעלמת", סיכם אנגל.

עיריית תל אביב - אגוז קשה

דוגמאות לפרויקטים שכבר קיבלו את כלל האישורים הנדרשים במוסדות התכנון, אך בכל זאת אינם יוצאים לפועל בשל דרישה לדמי השבחה, ניתן למצוא בשני מתחמים שאותם מעוניינת אשדר לחדש בצפון תל אביב - האחד ברחוב טאגור שבשכונת נווה אביבים ‏(רמת אביב ב’‏), והשני ברחוב רקנאטי ברמת אביב ג’. בטאגור, למשל, היו אמורים לקום על פי התוכנית, שאף זכתה לתמיכת העירייה, מגדל דירות בן 18 קומות, לצד שלושה מבנים בני תשע קומות כל אחד, כשבפרויקט כולו 125 יחידות דיור, במקום 60 יחידות הקיימות בו כיום.

הריסה של בניין בגבעתיים ב-2009 במסגרת פרויקט פינוי-בינויצילום: תומר אפלבאום

אלא שכאמור, בשלב זה לא יוצא המיזם אל הפועל, ובראיונות שנתן לתקשורת, טען מנכ”ל החברה, ארנון פרידמן, כי אחרי עשור של תכנון, שכלל אינספור שינויים בתוכנית ואף הסכמה להקטנת שטח התוכנית על פי דרישות הוועדה המחוזית - גילתה החברה שבכוונת העירייה לגבות היטלי השבחה. בעקבות כך ישתנו התחשיבים הכלכליים, ולמעשה הדבר יקטין מאוד את כדאיות הפרויקט.

עיריית תל אביב אכן נחשבת כיום בעיני יזמים רבים כאגוז קשה לפיצוח עדיין, אך החדשות הטובות הן שמרבית הרשויות באזור המרכז משתפות פעולה. חלקן - כמו רמת גן, רעננה וקרית אונו - אף עושות זאת בשמחה, דואגות לצמצום הבירוקרטיה למינימום וזוכות לפופולריות רבה בקרב היזמים.

עו"ד אדריאנה שכטר מחברת קרסו מבנים, המבצעת כיום פרויקט תמ”א 38 בשורה של מבנים לאורך רחוב החבצלת בקרית אונו, מסבירה מה הופך רשות לידידותית לנושא. לדבריה, “עיריית קרית אונו, למשל, בכל מה שקשור לתמ”א 38, קידמה תוכנית פרטנית משלה, שקובעת שבפרויקטי תמ”א 38 ניתן יהיה להוסיף עד 2.6 קומות, וזאת עוד לפני העברת התיקון השלישי לתמ”א בממשלה. אז אתה מבין שמדובר כאן ברשות שמקדמת את התמ”א בזרועות פתוחות, ומביאה לוודאות תכנונית בקרב היזמים שמגיעים לבנות פרויקט. הם יודעים שלא ישנו להם את החוקים באמצע התהליך”. עוד לדברי עו”ד שכטר, מתאפיינות הרשויות הידידותיות לנושא בדלת פתוחה במשרדי התכנון, ובניסיון כן לפתור בעיות כשאלה מתעוררות.

אלא שכאן מגיעה הנקודה הבעייתית, מבחינת היזמים לפחות, והיא שלא כל הרשויות נוהגות כך. לדברי הלר, “בתל אביב למשל, אין ודאות תכנונית. גם תוכנית הרובעים שמקדמת העירייה סותרת לא פעם את הזכויות שמעניקה תמ”א 38. גם בגבעתיים או בחולון לא תראה כמעט פרויקטים מסוג זה, וגם שם זה קשור מאוד למדיניות העירונית”.
הלר מוסיף כי אחת הסיבות המרכזיות שבגינן נמנעות הרשויות המקומיות מלאשר תוכניות, היא דאגה שמא היזם ייצא מהפרויקט עם רווחים גדולים מדי, ותקף עמדה זו.

לטענתו, “רשות מקומית, אלא אם היא מצויה במשבר עמוק, בכלל לא צריכה להסתכל על העניין בצורה כלכלית. רק לראות אם זה נכון תכנונית. היא לא צריכה להיכנס לכיס של היזם ולעשות עבורו את החשבון. מה אכפת לה שהיזם מרוויח אם זה טוב לכולם? הרי מי שבסוף נענש כשפרויקטים לא יוצאים לפועל הוא הציבור. גם הדיירים הוותיקים שמאבדים את האפשרות לשפר את תנאי המגורים שלהם, וגם הדיירים הפוטנציאלים שנותרים ללא פתרונות מגורים באזור המרכז”.

קל להבין מדוע יוצא קצפם של היזמים בגין התנהלות הנתפשת על ידם כנוקשה מצד הרשות המקומית, אלא שכרגיל - לכל מטבע יש שני צדדים. להגנת הערים שאינן ממהרות להצטרף לחגיגת הפינוי־בינוי, יוצא מי שעד לפני קצת יותר משנה עמד בראש אגף התכנון של עיריית תל אביב - מהנדס העיר לשעבר, חזי ברקוביץ’, העומד כיום בראש חברה פרטית שהקים בתחום התכנון העירוני. לדבריו, הפרשנות שמעניקים היזמים למושג “התחדשות עירונית” צרה מדי, ואינה עולה בקנה אחד בהכרח עם טובת העיר.

קמפוס הנמל בחיפהצילום: חגי פריד

"מה זה התחדשות עירונית? האם הכוונה היא לכך שבניין ספציפי נהיה חדש וגדול יותר?", תוהה ברקוביץ’. "אני חושב אפשר לפרש את המונח הזה ביותר מדרך אחת, וכל ראש עיר רואה בו משהו שונה. יש כאלה שמבחינתם הפירוש הוא לראות עיר שהזדקנה מתמלאת במשפחות צעירות וילדים, ויש כאלה שהחזון שלהם כולל הגעה של אוכלוסייה חזקה יותר. בכל מקרה, מה שלא תהיה הגישה שלך, רשות מקומית צריכה לדעת לספק את השירותים העירוניים הנדרשים בכל מקום”.

רשויות התכנון של תל אביב נתפשות על ידי יזמים ככאלה שנוטות להקשות על התחדשות עירונית.

"אני לא מסכים. העניין הוא שלמשל בנושא תמ”א 38 נראה שכולם - יזמים ודיירים - כבר שכחו את המוטיבציה המקורית לתוכנית, והיא חיי אדם. אם בשביל בנק ההסכמה ללוות פרויקט מהסוג הזה תלויה בתחשיב שיראה שצפויים 16%–17% רווח בפרויקט, אז בחלקים נרחבים של תל אביב תוספת של קומה וחצי בלבד מספיקה ליזם כדי לעמוד במשימה. אלא שבמסגרת זכויות הבנייה העודפות, הדיירים מקבלים מתנות בשווי מאות אלפי שקלים לכל דירה. השאלה היא עד כמה, ואיפה הגבול”.

בבסיס דבריו של ברקוביץ’ עומדת תפישה תכנונית רחבה יותר, שלפיה זכויות הבנייה שמעניקות הרשויות אינן רכושו של היזם או אף של בעלי הקרקע - הדיירים, אלא של הציבור כולו. הוא מסביר כי "בסופו של דבר זכויות בנייה הן משאב לאומי. אם כתוצאה מהציפוף שיצרת, המדינה צריכה להגדיל את הסבסוד שלה לרכבות ואוטובוסים, ולהרחיב סוגי שירותים שונים, אז ברור שזכויות הבנייה הם לא מוצר פרטי של אף אחד".

מלבד השיקול הכלכלי, סבור ברקוביץ’ כי גם בראייה תכנונית, צפויות הערים המתרחבות כיום במהירות להיתקל בקשיים בעתיד. “אנשים נוטים כיום לשכוח את העובדה שרק לפני 15 שנה, כל הערים במחוז תל אביב, מלבד אור יהודה, קטנו והלכו במספר תושביהן. למה? כי היה רע לגור בהן. זה קרה וזה עלול לחזור. מי שרוצה לבנות לגובה צריך להגדיל את כלל השירותים בהתאם. הקבלן בונה והולך, העיר נשארת עם הבניין 60 שנה”, הוא אומר.

כוחות השוק יכולים להוביל התחדשות

בין אם מצאתם את עצמכם מסכימים עם דברי ברקוביץ’, ובין אם הסכמתם עם גישת היזמים, התחדשות עירונית במובנה הרחב עשויה להתרחש באזורי הביקוש גם ללא קשר ישיר למסלולים המוסדרים בחוק של תמ”א 38 ופינוי־בינוי. שכונות דרום תל אביב - ובפרט פלורנטין וסביבתה - משמשות דוגמה יפה לכך. באזורים אלה מי שמביא להתחדשות עירונית הם במידה רבה כוחות שוק טהורים, כשתפקיד הרשות הוא רק לדאוג שהתב”ע ‏(תוכנית בניין עיר‏) הקיימת במקום תספק את הכדאיות הכלכלית להריסת מבנים דו או תלת־קומתיים שמטים לנפול, ובניית בנייני דירות מודרניים במקומם.

ראש העיר חיפה, יונה יהבצילום: תומר אפלבאום

לכן, בניגוד לסטטיות במרכז העיר, שנכפית הן בשל חוסר הרצון המופגן של העירייה להמשיך ולצופף והן בשל התחייבויות השימור כלפי אונסק”ו, חלקיה הדרומיים של העיר עוברים תהפוכות. מחירי הדיור הגבוהים במרכז העבירו את האוכלוסייה הצעירה לדרום, והגדילו משמעותית את הביקוש בו, למגורים ולהשקעה. בהתאם לכך, עשרות פרויקטים חדשים נבנו באזור עד כה, וכמה עשרות נוספים נמצאים בשלבים שונים של תכנון ובנייה. אפקט דומה מקווים בעיריית תל אביב להשיג גם בשכונות מזרח העיר.

להתחדשות עירונית מבוססת שוק מסוג זה יש כמובן תנאי מקדים, והוא ערכי קרקע גבוהים יחסית. דרום תל אביב עומדת בתנאי, אך מה יעשו רשויות מרכזיות פחות? האופן שבו עברה העיר התחתית בחיפה התחדשות מהווה מקרה מבחן מעניין ליכולת לחדש אזור המרוחק מהמרכז, שבנוסף נחשב לא אטרקטיבי גם בסביבתו הקרובה. במקרה הזה, התנאי שנדרש להתחדשות האזור הוא השקעה רבה מצד הרשות, גם במחשבה מעמיקה לגבי אופי התכנון וניצול היתרונות היחסיים של האזור, וכמובן גם במשאבים.

שנים רבות סבל האזור מבעיות קשות והזנחה, ואופיין בפשיעה, שירותי זנות ומקרי אלימות רבים. לדברי ראש עיריית חיפה, יונה יהב, לראשונה עלה במוחו הרעיון להביא לחידוש האזור כשהוזמן על ידי בעלי דיסקוטק, שתמך בו בבחירות המוניציפליות של 2003, לבוא וללחוץ את ידי הבליינים במקום. “בשלב מסוים הוא הזמין אותי לעלות אתו לגג, ובפעם הראשונה ראיתי את הנמל בלילה”, מספר יהב. “זה היה מראה מרהיב. הסתובבתי אחורה וראיתי את הגנים הבהאים משתפלים לאורך מדרון ההר, והרגשתי שאני במקום המדהים ביותר בעולם. בו במקום החלטתי להפוך את השטח למתחם צעירים".

במוקד תוכנית ההתחדשות של עיריית חיפה לאזור עמדו שני עקרונות: הראשון, לנתב מספר רב ככל האפשר של מוסדות אקדמיים למקום, כולל חלקים מאוניברסיטת חיפה ומהטכניון. השני, להשקיע בשיקומו הפיסי של המתחם, “באופן שיעמוד בסתירה לתדמית שלו בציבור ויגרום לדיסוננס”, כפי שמנסח זאת יהב. במסגרת יישום הפרויקט, ביקשה העירייה מהמדינה כי שורה של מבנים באזור הנמל והעיר התחתית, ששימשו מוסדות ציבור בעבר ומאז ננטשו, יוחזרו לידיה כדי שייעשה בהם שימוש מחודש.

כיום מרכז הצעירים שתיכננה העירייה הוא כבר עובדה מוגמרת. בשטח פועלים כמה מוסדות, בהם מכללת תלתן לעיצוב חזותי, שבה לומדים 2,000 סטודנטים, הפועלת בתוך המבנה המרכזי של בנק ברקליס לשעבר; והמרכז האקדמי כרמל, שבו לומדים 2,000 סטודנטים נוספים, הפועל במבנה ששימש בעבר מחסן התבואות של הנמל.

אוניברסיטת חיפה העבירה למקום את החוגים ללימודי פסיכולוגיה ותיירות, כן את המכינות האקדמיות שלה; ואילו הטכניון מקיים במתחם סדנאות אדריכלות. בהתאם לכך, פועלים כבר כיום במקום מתחמי מעונות ובהם 1,000 מיטות - 250 בלבד בבעלות עירונית והיתר בבעלות פרטית; ו–1,000 יחידות נוספות, בבעלות פרטית גם כן, עתידות להיפתח בזמן הקרוב. “השוק הפרטי מגיב מצוין”, מעיד יהב. “בעלי חנויות ופאבים מחפשים לפתוח עסקים, וכיום קשה מאוד להיכנס לעיר התחתית”.

אין כדאיות באזורי מצוקה

על אף ההתפתחויות הרבות שהתרחשו בתחום, מצב העניינים הנוכחי רחוק מלענות על כלל הבעיות והאתגרים, ומן הסתם שינויים רבים עוד ייעשו באופן שבו המדינה, הרשויות המקומיות, ואולי גם התושבים, יבחרו להתמודד עם הנושא. על אחד השינויים התבשרנו רק באחרונה, כשנחשף ב–TheMarker שינוי החקיקה המתוכנן, שלפיו יוכלו גם פרויקטים של פינוי־בינוי להיות מקודמים במסגרת מסלול תכנון מהיר של ועדת דיור לאומי ‏(וד”ל‏), ובלבד שיכללו יותר מ–100 יחידות דיור - מה שאמור להקל על אחת הבעיות המרכזיות בתחום הפינוי־בינוי: זמן התכנון הממושך.

מהנדס העיר תל-אביב-יפו לשעבר, חזי ברקוביץ'צילום: עופר וקנין

בעיה נוספת שכרגע לא נראה לה פתרון באופק, היא עצם ההיתכנות של פרויקטים מסוג זה בגבולות חדרה־גדרה בלבד. הדבר סותר את אחת המוטיבציות המרכזיות שעומדות בבסיס השאיפה להתחדשות עירונית, והיא הרצון לשפר את תנאי החיים דווקא באזורי מצוקה. ואולם כפי שמודה בכנות עינת גונן, העומדת בראש הוועדה הבין־משרדית להתחדשות עירונית, שתפקידה להמליץ לממשלה על מתחמי פינוי־בינוי הזכאים לפטור ממסים, “אזור שהוא באמת אזור מצוקה - לא תהיה בו כדאיות כלכלית, וזה מבטל את האפשרות שפרויקט שכזה יבוצע בו".

עם זאת, הדברים אינם גורפים, כפי שיעיד פרויקט הפינוי-בינוי שנמצא כיום בשלבים מתקדמים בשכונה ד’ בבאר שבע, ופרויקט נוסף המצוי לקראת היתר בנייה בנהריה. כך או כך, ההתחדשות העירונית חדלה בשנתיים האחרונות סופית מלהשתייך לעתיד. היא הווה תוסס, פעיל ורב התפתחויות - כזה שככל הנראה ימשיך ללוות אותנו עוד שנים ארוכות.

תגובות