רפורמה בתכנון: ועדות מקומיות יקבלו עוד כוח - ויגבירו הקצב - נדל"ן - TheMarker
תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

רפורמה בתכנון: ועדות מקומיות יקבלו עוד כוח - ויגבירו הקצב

התיקון לחוק התכנון והבנייה שנחשף השבוע עשוי לשנות מהותית את מערך התכנון - ולהגדיל את סמכויות ראשי הרשויות, שאף יוכלו להחליט על הפקדת תוכניות בהיקף אלפי מ"ר ■ הביקורות כבר צצות: "בנורמות האתיות שאנו רואים סביבנו, מדובר במהלך לא חכם - זה כוח להשחית"

27תגובות

יש משהו כמעט קומי, או טרגי, בדיון ציבורי המתפתח בישראל סביב כל רפורמה חדשה בתחום התכנון והבנייה. מצב שבו לאיש אין זמן, חשק או כוח ללמוד לעומק נושא הנתפש כמסובך מדי, גורם לכך שאחד משינויי החוק המשמעותיים שמקודמים כיום מוצג לציבור באמצעות פעילויות בנאליות כמו סגירת מרפסות והקמת פרגולות. הבעיה בהצגת הרפורמה באמצעות הדברים האלה בעייתית לא רק משום שהיא מסתירה את עומקה ואת משמעויותיה. בדיקת TheMarker מעלה כי דרך ההצגה הזו פשוט לא נכונה - פעילויות אלה לא מופיעות בשינוי המוצע.

ואולם זה לא מנע משר הפנים גדעון סער לומר בראשון האחרון כי "לא כל מי שמעוניין לבנות פרגולה צריך לבקש היתר". כותרות העיתונים חגגו גם הן את "רפורמת הפרגולה".

קשה לדעת איך הרגישה מי שיוזמת את המהלך, ראש מינהל תכנון במשרד הפנים, בינת שוורץ, כששמעה כיצד מקטינים את הרפורמה שלה בעיני הציבור למרפסות ולפרגולות. כבר יותר משנה היא מובילה את הרפורמה הזו, שמהווה חלופה ל"רפורמת המרפסות" - הנה שוב מרפסת - שהובילה המשנה היוצאת ליועץ המשפטי לממשלה, שרית דנה.

אמיל סלמן

אף שהממשלה בחרה להציב את המרפסות בקדמת שתי הרפורמות האלה, השוני ביניהן רב. דנה יזמה חוק תכנון ובנייה חדש לגמרי, מתוך גישה שהחוק הקיים מיושן, אינו עומד בקריטריונים עכשוויים וחייבים להחליפו. שוורץ ואנשי מקצוע שונים ביקרו את הרפורמה ההיא בטענות שונות, שעיקרן כי מדובר ברפורמה של משפטנים שלא הביאה בחשבון את גורמי התכנון והבנייה, שהיא מסורבלת ומרעיפת ביורוקרטיה, אף שהיא מתכוונת להפחית ממנה, ושלמערכת ייקח שנים רבות לעכל את החוק החדש - מה שיגרום להכבדת בעיות התכנון והבנייה בעתיד הקרוב.

הרפורמה של שוורץ מצומצמת הרבה יותר. היא מתבססת על חוק התכנון והבנייה הקיים, ועורכת בו שינויים. במרכזה - ביזור סמכויות התכנון, שכיום מרוכזות כמעט בלעדית בידיהן של שש הוועדות המחוזיות, והגדלת סמכויותיהן של כ-130 ועדות התכנון המקומיות לתכנון ולבנייה.

אלא שוועדות מקומיות רבות אינן מוכשרות כיום לקבל את הסמכויות ששוורץ רוצה לתת להן, כי רבות מהן לוקות ביכולות המקצועיות שלהן. "אנו מדברים על העברת סמכויות נוספות לוועדות התכנון המקומיות. הועדות ידורגו בשלוש רמות, והיקף העברת הסמכויות יהיה פונקציה של הרמה המקצועית שבה תדורג הוועדה המקומית", מסביר עו"ד עופר טויסטר, בעל משרד המתמחה בדיני התכנון והבנייה.

ואכן, לרמה הגבוהה ביותר של סמכות תזכה ועדה שתעמוד בשני תנאים: הראשון הוא קבלת הסמכה כוועדה עצמאית על פי קריטריונים של משרד הפנים, הנוגעים בעיקר להספק, לדיווח ולשקיפות; והשני הוא שלעיר או למועצה שבתחום השיפוט של הוועדה תהיה תוכנית מתאר מאושרת. או אז תיהנה הוועדה ממלוא הסמכויות התכנוניות, בתוך מסגרת התוכנית.

ועדות עצמאיות ללא תוכנית מתאר יוכלו לשנות ייעודי קרקע, ולהגדיל זכויות בנייה בעשרות אחוזים - ביעודים המאושרים. בתחתית הדירוג יימצאו ועדות ללא עצמאות וללא תוכנית מתאר, ולאלה תינתן הסמכות לאשר צעדים הנוגעים בעיקר להתנהלות העיר כמו הרחבת דרכים, וכן לפעולות בינוי מינוריות.

הכשרות מקצועיות לוועדות

האם זה טוב? עשרות שנים של הזנחה, לצד הפקרת התכנון המקומי, יצרו ועדות ברמה מקצועית נמוכה, שברור כי לא יוכלו לעמוד בקריטריונים של החוק החדש. במשרד הפנים מבינים את העניין, ולצורך כך מוקם במינהל התכנון אגף ועדות מקומיות, שיעביר השתלמויות מקצועיות - הן לאנשי המקצוע והן לפוליטיקאים היושבים בוועדות.

מקור בכיר במשרד הפנים אומר כי פורסם מכרז לרכישת שירותי הדרכה, הכשרה והטמעה, וכמה הצעות כבר הוגשו. על פי הסיכום עם משרד האוצר, תקציבו השנתי של האגף החדש יהיה 30 מיליון שקל.

בנוסף, תשכור המדינה את שירותיו של איש מקצוע שאינו פוליטיקאי, שימונה למשתתף בדיוני הוועדה המקומית כנציגה של הממשלה. במידה שההחלטות שיתקבלו בה ייראו לא סבירות, תהיה לגורם זה הזכות לערור או לבקש דיון חוזר.

אז לכאורה יתקיימו פיקוח ובקרה הדוקים על הוועדות, אך עדיין חלק מהשינויים מעוררים דאגה, משום שהמציאות מראה שבנוףף לבעיית המקצועיות, יש בהן גם בעיית שחיתות. שיירת ראשי הרשויות המקומיות שמובלים באחרונה לחקירות משטרה, שלגבי רובם קיימות חשדות במעשי שחיתות שקשורים בתכנון ובנייה, מעלה את החשש שהבעיה מצויה בהתנהלות חלק מהרשויות המקומיות.

ואולם יש גם דעה הפוכה. עו"ד איל מרום, שותף בכיר במשרד גורניצקי ושות', המרכז את תחום התכנון והבנייה במשרד, סבור כי תנאי החוק החדש דווקא מגבילים יתר על המידה את הוועדות. לדבריו, "ההצעה מתנה את סמכות הוועדה המקומית לאשר תוכנית בקבלת חוות דעת מקיפה וחד־משמעית ממהנדס הוועדה - חוות דעת שיש בה כדי להטיל אחריות אישית על המהנדסים, שיהססו ובצדק במתן חוות דעת. יתרה מכך, צורת קביעת סמכויות הוועדות המקומיות העצמאיות כללית ומעורפלת, ותגרום למחלוקות רבות ביחס לחלוקת הסמכויות בין הוועדות המקומיות למחוזיות".

מושג מעניין נוסף שמגדיר החוק החדש הוא "תוכנית מצומצמת". תוכנית זו משתרעת על שטח שלא עולה על 5,000 מ"ר. על הפקדת תוכנית שכזו רשאי יהיה יו"ר ועדת התכנון - לרוב מדובר בראש הרשות המקומית - להחליט בעצמו, ובלבד שקיבל חוות דעת חיובית ממהנדס הוועדה. מכאן ועד חשש לשחיתות המרחק קצר.

"האם מישהו באמת סבור שבנורמות האתיות שאנו רואים סביבנו מצד לא מעט ראשי רשויות, זה מהלך חכם? מדובר בכוח להשחית", מתריע מנהל תחום התכנון של החברה להגנת הטבע, איתמר בן דוד.

עו"ד עופר אבן ממשרד הורוביץ, אבן אוזן ושות': "במקרים שבהם מהנדס הוועדה הולך יד ביד עם ראש הרשות, הסעיף הזה עלול להתגלות כפתח לעזרה למקורבים. ההערכה שלי היא שנלקח פה מצד יוזמי החוק סיכון מחושב שב-80% מהמקרים לא תהיה שחיתות, וב–20% הנוספים של המקרים נטפל במושחתים".

לא רק סמכויות יקבלו הוועדות לידיהן, אלא גם חובות, ובראשם הגבלת לוחות הזמנים בטיפול בתוכניות על ידי ועדה מקומית ל-12 חודשים מיום הגשת התוכנית ועד קבלת החלטה. במידה שזו לא תעמוד בלוחות הזמנים, התכנית תועבר לטיפול בוועדת הערר המחוזית, שלה יוקצו 10 חודשים נוספים לדיון.

מרבית אנשי המקצוע שעמם שוחחנו זיהו את לוחות הזמנים כנקודה תורפה של הרפורמה. "כבר כיום קובע חוק התכנון מועדים לאישור תוכניות, אך מרבית הוועדות לא עומדות בהן, ואנו רואים תוכניות שאישורן נמשך בממוצע שמונה עד עשר שנים ואף יותר. גם במקרה זה, ללא סנקציות על ועדות המתעכבות - לא נראה שיפור", אומר עו"ד צבי שוב.

גם לטענת עו"ד מרום, "אף שנקבעו טווחי זמן מקסימליים קצרים יותר לאישור תוכניות, לא נקבעו הוראות מעשיות שיבטיחו עמידה בזמנים אלה. ההצעה קובעת העברת התוכנית לסמכות גבוהה יותר - מה שלא יקצר את ההליכים, ואולי אף יאריך אותם מאוד. כיום יש הסדר דומה שאינו מיושם בפועל. העומסים בגופי התכנון עצומים, וממילא גופי התכנון לא יצליחו לדון בתוכניות שיועברו אליהם ממוסד תכנון אחר - לא כל שכן להתחיל את הדיון מחדש".

דן קינן

ואילו עו"ד טויסטר אומר כי הסנקציה להעברת תוכניות לטיפול ועדת הערר "מחייבת הקצאת כוח אדם גדול לוועדות האלה". במלים אחרות, לא רק שהוועדות המקומיות יצטרכו להתמקצע ולגדול בכוח האדם שלהן - כך גם ועדות הערר.

בנקודה זו דווקא נחלץ אבן להגנת החוק החדש, וטוען כי הוא כולל תמריצים להגדלת הספקים. לדבריו, "ועדה מקומית שתצטיין, תקבל את הטייטל של ועדה עצמאית שמעניק לה סמכויות רחבות. מצד שני, התואר הזה ניתן לחמש שנים ואינו מחודש אוטומטית, כך שעל הוועדה לשמור על הרמה. בנוסף, במקרים של תפקוד לקוי במיוחד, שבו כמות רבה של תוכניות אינה מטופלת, מוסמך שר הפנים לשלול לחלוטין את סמכויות הוועדה המקומית ולהעבירן לוועדה המחוזית".

נשמע טוב? חלק מאנשי המקצוע שעמם שוחחנו דווקא לא אוהבים את משחק המסירות בין הוועדות לבין עצמן, שמי שמרכז אותו הוא שר הפנים. בן דוד מסביר כי "לשון החוק משאירה הרבה מאוד סמכות בידי השר באופן שאינו מידתי. צריך לחשוב מה עלולות להיות ההשלכות אם בין שר הפנים לראש רשות מסוימת יש יריבות, או דווקא קירבה פוליטית - האם אין סכנה ששיקול דעתו של השר יושפע מכך".

ואולם הדעות אינן אחידות, וכאמור, עו"ד אבן מודה שהוא מחבב את הרפורמה בגירסתה הנוכחית, ואף מחמיא לשוורץ. לדבריו, "על פניו, הרפורמה הזו מצוינת. היא הצליחה לזהות באופן יעיל למדי את החסמים המרכזיים. למשל, ביטלו את הפנייה שמחייב כיום החוק לפקיד היערות כדי שיוציא נספח עצים. מדובר בצעד שהיה מעכב תוכניות בפרקי זמן של חודשים עד שנים".

עוד אומר אבן כי נראה שהמטרה היא להעביר את ההצעה מהר ככל האפשר, "ולכן הוציאו ממנה כל נושא שזיהו כיוצר התנגדויות", הוא מסביר. "למשל הקריטריונים לדיור בר־השגה, שבגללם הפילה ישראל ביתנו את הרפורמה הקודמת, נותרו בחוץ. כך גם נושא העונשין, שהיה עלול לעורר התנגדות ברשויות המקומיות, ובפרט במגזרים המתאפיינים בבנייה לא חוקית רבה. למעשה, השאירו רק את פרקי התכנון והרישוי".
האמירה של אבן מוליכה אותנו בטבעיות להחלק המרכזי השני ברפורמה של שוורץ, שממנו נלקחו הכותרות על המרפסות והפרגולות. ואולם תיקון החוק, על כל 70 עמודיו, כלל לא מתייחס לאף אחד מאלה.

טיוטת התיקון שקודמה על ידי שוורץ לפני שנה כללה רשימה קונקרטית של הפריטים שבנייתם לא דורשת היתר, או דורשת הוצאת היתר בהליך מקוצר, אך בגרסה הסופית של הצעת החוק הם הוצאו, ומה שנותר הוא סעיף שקובע כי "השר יקבע סוגי בניינים, עבודות ושימושים שיהיו פטורים מהיתר" ‏(סעיף 145ב'‏), כשהכוונה היא כמובן לשר הפנים. במלים אחרות, גם לאחר אישור החוק, מי שיסגור מרפסת ללא היתר, ולפני ששר הפנים יודיע מפורשות שמדובר בעבודה שאינה צורכת היתר - יעשה זאת על אחריותו.
"שוב אנו נתקלים בתנאי סף מעורפלים, שלפיהם בהמשך יהיה על השר לקבוע פטורים מפורטים", קובל מרום. "אם בכלל ייקבעו הסדרים שכאלה, כולי תקווה שהם יהיו פשוטים וברורים יותר מכפי שנוסח הסעיף. אחרת, אדם שבונה ללא היתר, מתוך הנחה שאין בו צורך, לוקח סיכון שטומן בחובו גם השלכות פליליות".

כשפנינו ללשכת סער בשאלה מדוע שווק נושא הפטור מהיתר לבניית פרגולה בכזו אינטנסיביות, כשהחוק כלל לא מתייחס לכך, נענינו כי עם כניסת תיקון החוק לתוקף, צפוי השר לחתום על תקנות ובהן רשימת הפריטים הפטורים מהיתר. לטענתם, זו כבר נקבעה, וכוללת את כלל הפריטים שפורסמו ‏(פרגולה, גדר, דודי שמש, מחסום חנייה ועוד‏) ואף פריטים נוספים. ועדיין, החוק מאפשר לשר הפנים לפרסם רשימה כזו, ולשר הפנים הבא - לשנות אותה.

"פרק הרישוי נותן פתרון נקודתי בלבד"

חלק אחר של הרפורמה עוסק בהליכי הרישוי. הוא דרמטי בפני עצמו, ולגביו יש קונסנזוס בין עורכי הדין שעמם דיברנו. הנושא הוא העברת נושא הרישוי ממחלקות ההנדסה העירוניות למכוני רישוי פרטיים, שיתעמקו בהבטים הטכניים הקטנים של התוכניות הגדולות שיטופלו בוועדות התכנון והבנייה. כיום אורכת קבלת היתרי בנייה לפרויקט שמתוכנן על סמך תוכנית שאושרה על ידי הוועדה המקומית שנה ויותר, ונחשבת לחסם מהותי בענף הבנייה. החסם מוסבר בעומס שמוטל על הוועדות, בחוסר המקצועיות של חלקן ובצורך לרדת לפרטים בדרך למתן היתר.

"פרק הרישוי נותן פתרון נקודתי לחסם משמעותי בקבלת היתרים, מבלי ליצור רפורמה מלאה בחוק שזמן הטמעתה יכול להמשך שנים", מציין עו"ד צבי שוב.

צבי אוסובסקי

לסיכום, האם הרפורמה תשפר את המצב ביחס להיום? הדעות בין עורכי הדין חלוקות.
עו"ד טויסטר: "היתרון בחוק הזה הוא שהוא מבוסס על ניסיון חיים וכולל תפישת עולם המקבלת את ההכרח בתיקון - הן ברמת התכנון והן ברמת ההיתר, ואמור ליצור מוטיווציה לגופי תכנון להתייעל כדי שלא ימצאו עצמם מאבדים מסמכויותיהם. אבל אם במסגרת ההתייעלות ועדות תכנון לא יתוגברו בכוח אדם מתאים, הרי שאיני צופה שינוי דרמטי".

עו"ד מרום: "החקיקה המוצעת לא ממלאת את כל מטרתה, ולא תביא בקרביה את כל ההתייעלות וקיצור טווחי הזמן כפי שהיה מצופה. הכוונות טובות אך הביצוע מסורבל. במבט על, הרי שמרוב תיקונים כבר לא רואים את החוק. ההסדרים נעשים בצורת טלאי על טלאי, ההגדרות והפניות מסורבלות, והתיקונים קשים מאוד ליישום ופותחים פתח למחלוקות רבות".

עו"ד אבן: "ההצעה תשפר את מערך התכנון העתידי, כי היא מטפלת במכשלות ובחסמים במצב הקיים עם הרבה שכל, ובלי צורך בתקציבים רבים מידי, תוך יצירת מקלות וגזרים כלפי הוועדות המקומיות".



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר הארץ

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם