"השלטון המרכזי קרס, ראשי הערים מנהלים הכל - ואיש הישר בעיניו יעשה"

עו"ד יובל גלאון טוען שהמדינה מפעילה על שוק הדיור כוחות פוליטיים שמייצרים כאוס, ומסביר מדוע כדאי לכם להתחיל לדאוג כשהעירייה מגבשת "מסמך מדיניות"

יעל דראל
יעל דראל
עו"ד יובל גלאון
עו"ד יובל גלאוןצילום: אורנשטיין חושן

לפני כחודשיים התערב בית המשפט העליון, בצעד חריג יחסית שגרר גם התייחסות מצד היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, בעסקת מכירתו של חניון כיכר אתרים בתל אביב. בניגוד לפרויקט המגדלים השנוי במחלוקת המתוכנן בכיכר המפורסמת — פרויקט שהפך זה מכבר לוויכוח תכנוני, סביבתי וציבורי מוכר בעיר — הרי שעל עסקת החניון רבים לא שמעו כלל. הסיבה לכך נעוצה אולי בטרמינולוגיה המקצועית והאפרורית שאופפת את העסקה.

עיריית תל אביב, שהחזיקה ב–73% משטח החניון, מכרה לפני כשלוש שנים את חלקה ליזמים פרטיים (קרן JTLV, שמחזיקה במרבית יתרת הזכויות בשטח) — תמורת כ–150 מיליון שקל, ונימקה זאת בכך שמדובר בהליך טכני כמעט של "פירוק שיתוף". אלא שספי צביאלי, תושב העיר ויזם המחזיק בעצמו בזכויות בסמוך לכיכר אתרים, טען כי ההסכם שבמסגרתו התבצעה העסקה מנוגד לדיני המכרזים — ושעל העירייה היה לערוך מכרז פומבי, שבו גם הוא, למשל, יוכל להתמודד. בשם האינטרס הציבורי, קיבלו שופטי העליון את הטענה, וחייבו את עיריית תל אביב לצאת להליך מכירה פומבי.

עו"ד יובל גלאון, שייצג את צביאלי, שמח מטבע הדברים על נצחונו בתיק, אך טוען כי במאבק היומיומי על האינטרס הציבורי ועל שקיפות — הציבור יוצא כמעט תמיד נפסד. פעמים רבות, הוא מסביר, הכל מתחיל ונגמר בטרמינולוגיה. "למשל, 'מסמכי מדיניות', שהרשויות המקומיות מגבשות בשנים האחרונות. מהו מסמך מדיניות? זהו למעשה מסלול עוקף חוק", הוא פותח. "ברצותה, הרשות עובדת על פי המדיניות וברצותה היא עובדת אחרת. זה נוגע כיום להרבה מאוד מהלכים תכנוניים, ובמסמכים האלה אפשר להכניס 'מונחי שסתום' — מונחים אמורפיים, שאין להם משמעות ברורה. ומי ימלא אותם בתוכן? הרשות המקומית שומרת לעצמה את הזכות והחופש למלא אותם בתוכן כראות עיניה, ומנגד, בתי המשפט נוטים שלא להתערב ואינם נותנים את עמדותיהם".

יש לך דוגמאות למסמכי מדיניות כאלה?

"העניין הזה חוזר על עצמו, למשל, בנושא החניה. החניה היא נושא שנוי במחלוקת ועיריות רבות בוחרת להסדיר אותו באמצעות מסמך מדיניות, לא באמצעות תב"ע (תוכנית בניין עיר) — וכך כל רשות קובעת לעצמה את מה שנוח לה. בהרצליה, למשל, יש מסמך מדיניות בנושא חניה שמאפשר שתי חניות לכל דירה, ולא משנה שיש תושבים באזורים שמיועדים להתחדשות עירונית שאומרים שאין להם כסף לכלי רכב. בתל אביב הלכו אחרת: הפחיתו את התקן במסמך המדיניות של העירייה לפחות ממקום חניה אחד לכל דירה. הקבלנים והיזמים מצדם, מתרעמים — ובצדק. משום שהשוק לא מאמין בתחבורה ציבורית וממילא אין תחבורה ציבורית בשבת.

מהו הרווח הצפוי לבניין שלכם מתמ"א 38 / פינוי בינוי

"אלה רק דוגמאות לכך שיש סוגיות שנויות במחלוקת שחשובות מאוד לחיי התושבים והציבור, אך הרשויות נמנעות מלהסדיר אותן תכנונית ועושות מה שנוח להן באמצעות מסמכי מדיניות. צריך להגיד את זה בצורה ברורה: מדיניות אינה ודאות. אלה אינם כללים. זהו מסלול עוקף תכנון ואני רואה את זה בכל עיר, כיצד מנסחים מדיניות בניסוחים אמורפיים שמונעים את יסוד הוודאות".

כיכר אתרים. מבט על המבנה בו שוכן "המרחב החברתי".
כיכר אתריםצילום: אביבה עין-גיל

חוץ מחניה, אתה רואה את הרשויות מגבירות את השימוש במסמכי מדיניות גם בנושאים אחרים?

"בוודאי, זה קורה בעוד סיטואציות. למשל בתחום השימור: רשות מקומית מכינה רשימת שימור, שהיא לא תוכנית מסודרת אלא רשימה בלבד — אבל היא מאפשרת לרשות המקומית לעכב תהליכים במאות מבנים בשטחה. התהליכים האלה מתרחשים מתחת לפני השטח והם מונעים מהשוק ודאות. מסמכי מדיניות, מונחי שסתום, הכל לוחץ את השוק לסיטואציה של חוסר־ודאות".

מהו בעצם מונח שסתום?

"מונחי שסתום יכולים, אגב, להופיע גם בתוכניות, לא רק במסמכי מדיניות. למשל, בתוכנית הרובעים בתל אביב שבה נכתב כי היתרי הבנייה יינתנו על פי קצב בניית הבניינים ברחוב. מה זה אומר קצב בניית הבניינים? אלה מונחי שסתום שאין להם משמעות".

כרמל שאמה הכהן
ראש עיריית רמת גן, כרמל שאמה-הכהןצילום: אילן אסייג

מבחינת התושבים והיזמים, מה ההבדל בין מסמך מדיניות לתב"ע?

"תוכנית בניין עיר היא בעלת השלכות על קניין, אפשר להגיש תביעת פיצויים מכוח תב"ע, למשל, אך לא מכוח מסמך מדיניות, משום שבתי המשפט לא מכירים בכלי הזה שנקרא מסמך מדיניות — מבחינתם זאת אינה תוכנית".

אנחנו רואים החרפה של המגמה הזאת בשנים האחרונות?

"בהחלט. זה הולך ומחמיר. השיא היה עם כרמל שאמה הכהן (ראש עיריית רמת גן; י"ד), שהחליט לעצור היתרים לפרויקטי תמ"א 38 במסמך מדיניות, וזאת היתה בין הפעמים הבודדות שבהן בית המשפט המחוזי החליט להתערב ולפסול את המהלך הזה. הסיבה להתערבות היתה שברמת גן היתה תוכנית לפי סעיף 23 לתמ"א. אבל בהתנהלות כזאת הרשוית מונעות ודאות מהשוק, ואלה תהליכים שקורים מתחת לפני השטח. מעל פני השטח ישנם תהליכים אחרים — שגם הם מונעים את יסוד הוודאות".

אילו תהליכים מתרחשים מעל פני השטח?

"למשל הליך הרישוי. לוקח 13 שנה מרגע שמתחילים תוכנית ועד שמסיימים לבנות ומקבלים טופס 4. בתוך התהליך הזה, תחנת הרישוי המקוון היא התחנה הבעייתית ביותר, כלומר, כל הסיפור של מכוני הבקרה והרישוי המקוון. המצב כיום בתחום הוא בערך כמו להגיד 'בואו נסלול כביש, אבל האספלט יגיע עוד עשר שנים'. זה קורה משום שבשטח היזמים הולכים וחוזרים באופן מקוון בלי מגע אישי וללא קשר לבודקי התוכניות. כך יוצא שאני מקבל תיק מידע מהרשות המקומית ואני מקשה קושיה, ואז לוקח לעיריית תל אביב ארבעה חודשים לתת לי תשובה לא נכונה ואני נאלץ לחזור אחורה בתהליך. כך עוברת לה שנה שלמה והיזם כבר מתקפל, כי ממד הזמן של הפרויקט הלך לאיבוד מבחינתו. במצב הזה, הפורמליסטיקה מכתיבה את התכנון".

"כולם נגד כולם"

מה עם גופים אחרים שמעורבים בתכנון? כל אחד מתנהל בישראל איך שנראה לו.

"נכון. אני יכול לתת דוגמה עכשווית. אני מקדם פרויקט תמ"א 38 בתל אביב וחברת החשמל באה ומבקשת ממני להקצות בפרויקט חדר שנאים, במקום שלושה מקומות חניה. כלומר, השטח הזה יוקצה על חשבון היזם והיא תישא רק בעלויות הבנייה. אם לא, הם אומרים לי, לא תקבל חיבור לחשמל. מכוח איזה זכות מגיעה הדרישה הזו? ואני אומר להם — במבנה סמוך הוקם כבר חדר שנאים, אין צורך בעוד אחד; אבל הם עונים לי: 'בסדר, שיהיה עוד אחד. שנהיה על הצד הבטוח'. מצד שני, מרכז השלטון המקומי הוציא באחרונה מסמך שקובע שבכל מבנה שבו חברת החשמל מקבלת חדר שנאים — בקרקע שהיא בבעלות הרשות המקומית — חברת החשמל צריכה לשלם גם על הקרקע וגם על הבינוי. זאת בעוד שליזמים הפרטיים, חברת החשמל משלמת רק על הבינוי. עכשיו מרכז השלטון המקומי חוגג על זה, וזאת בכלל קרקע של הציבור".

מרים פיירברג
ראשת העיר נתניה, מרים פיירברג

נשמע שהאקלים שבתוכו פועלים יזמי הנדל"ן הוא כאוטי לחלוטין.

"הדוגמאות לאקלים הזה הן רבות. למשל, בבת ים אני מייצג את מגדלי בת ים ואת חצי חינם, שזכו ב–2013 במכרז לשטחי תעסוקה ומגורים של העירייה באזור התעשייה. העירייה הוציאה מכרז וחייבה את היזמים לשלם 50 מיליון שקל לאורך השנים על השתתפות במיתוג האזור. אבל יום אחד מתחלף השלטון המקומי ורגע לפני פרסום התוכנית ברשומות — ראש העיר מחליט שכל מה שהיה בשלטון של ראש העיר הקודם כבר לא תקף. ואז מסתבר שיש סעיף של 'חוסר נוחות' שהעירייה יכולה להפעיל כדי להשתחרר מהחוזה, אם יש צורך חיוני לציבור. גם זה מונח שסתום. מה זה 'חוסר נוחות'? כעת רוצים להפעיל את הסעיף הזה כדי לשנות את המדיניות באזור ואת תמהיל הבנייה. במקום 70% משרדים ו–30% מגורים, הם רוצים לשנות את התמהיל ולצמצם את המגורים ל-20% ולהרחיב את המשרדים, והעירייה פתאום דורשת שהיזמים ישנו את התב"ע. זה כמובן לרעת היזמים, כי היזמים מעוניינים במכירת דירות והם (העירייה) פשוט אומרים לוועדה המחוזית — 'אל תשלחי את התוכנית לרשומות'. ההליך הזה תלוי ועומד כרגע, אבל זאת רק דוגמה".

אבל רוב הזמן אין שום חפיפה או זהות אינטרסים בין הציבור לבין היזמים. למשל במנגנונים שהמדינה מקדמת: הוותמ"ל. ליזמים זה לא רע שמקדמים במסלול מואץ תוכניות ענק. לציבור — פחות.

"זה לא ממש משנה. מה שמשנה זה שכולם נגד כולם — ואין ודאות. משרד המשפטים שונא את ההקלות שמבקשים היזמים; הוועדות המחוזיות שונאות את הוותמ"ל; אז בא המחוקק ובהינף יד מחוקק את חוק ההסדרים עם גזירות חדשות; אחריו בא שר שיכון ואומר שהוא ייתן כסף לרשויות שיקלטו את תוכנית מחיר למשתכן החדשה. המדינה לא סופרת את המבנה התכנוני והיא משפיעה עליו כל הזמן. זה נכון גם לגבי הסכמי הגג (הסכמי פיתוח שעליהם חתמה המדינה מול רשויות מקומיות בתמורה להקמת יחידות דיור; י"ד)".

אבל מה לא בסדר בכך שהמדינה רוצה לייעל מהלכים, נניח להעלים את תרבות ההקלות שיש איתה המון בעיות — או לגבש תוכניות חדשות לשוק הדיור?

"זה בסדר גמור שרוצים לייעל, אבל המדינה טורפת את הוודאות התכנונית ומשליטה תרבות פוליטית של לחצים, שתגרום בסופו של דבר למינהל לא תקין. בעבר היה חוסר ברגולציה, והיום יש יתר־רגולציה. ובפועל מה קורה? היינו מצפים שהמינהל התקין, קצב הזמנים, או מהירות התגובה של השוק ישתפרו — אבל בפועל כלום. הגענו למצב שלוקח לבנות 13 שנה; עד שהתוכניות מיושמות הן כבר לא עדכניות ביחס לשטח; יזמים לא מאמינים שתהיה תחבורת המונים; לא יודעים אם תהיה תמ"א 38 בעוד שנתיים, והאם לחשוש ממסמכי מדיניות של הרשויות המקומיות. כלומר, גם מלמעלה וגם מלמטה יש כוחות שדוחפים לחוסר־ודאות. תוסיפי לזה את האופי הישראלי שמחפש לעגל פינות, עם הנחות מוצא שמתערבבות כל הזמן — יש גל הגירה, אין גל הגירה, יש קורונה, יש עבודה מהבית — והתוצאה היא חוסר־ודאות מוחלט".

"היזמים רוכבים על המשבר — כי זה משתלם להם"

אתה מציג את המדינה כמשהו שמתפקד ומשפיע, אבל בפועל, נראה שהמדינה כלל לא מתפקדת. הממשלה החדשה שינתה שוב את המבנה של שוק הדיור, ולא ברור מי מנהל מה.

"כרגע קשה לשפוט את פעילות הממשלה. הקורונה עצרה הכל. היזמים עכשיו באים לראשי רשויות ואומרים להם — 'אם אתם לא תתנו לנו יחידות דיור, אנחנו לא נבנה'. היזמים רוכבים במידה מסוימת על המשבר ומבקשים יותר מגורים, כי ממילא זה יותר משתלם להם. אבל גבעתיים, למשל, שאותה אני מייצג, לא ממצמצת. היא אומרת ליזמים: 'הקורונה זו תקופה, אני צריכה לשמור על התושבים מפני צפיפות יתר'. אבל כל ראש עיר נוהג אחרת. בנתניה, בימים אלה ממש, ראש העיר, מרים פיירברג, מבקשת מהוועדה המחוזית 9 מיליון מ"ר למשרדים, מסחר ותעסוקה וטוענת שתמהיל התעסוקה בעיר שלה עומד על פחות מ–40% ביחס למגורים. המחיר הוא צמצום שטחי המגורים, ושם אני מייצג יזמים שנפגעים מזה".

נו, אבל בגבעתיים אתה מצדיק את העירייה — אז למה בנתניה אתה טוען נגד ראש העיר?

"מה שאני מנסה לומר זה שברמה הארצית יש כאן כשל. המדינה הולכת ומתכננת רכבת, מרחיבה את כביש 2 כדי לפתח חשיבה מרחבית ולאפשר לאנשים לגור ולעבוד — ובסוף כל רשות עושה מה שהיא רוצה".

אז זה משקף את קריסת השלטון המרכזי. מי שמנהל את המדינה כיום הם ראשי הערים.

"אני מסכים לגמרי. רון חולדאי, חיים ביבס, הם האחראיים היום. מבחינה תכנונית, נראה כי אין ממשלה בישראל וכל ראש עיר — הישר בעיניו יעשה. כעיקרון, ראשי ערים אינם חפצים בתוספת של תושבים, ואם כן — אז רק בתוספת של תושבים מאשכול סוציו־אקונומי גבוה. לצורך כך, הם מתנים תנאים ומכתיבים לממשלה את הסכמי הגג ומיני תמיכות כספיות כתנאי קליטה. מהבחינה התכנונית, כוח המיקוח של ראשי הערים גבר מאוד כי המדינה נכשלה בהוספת המטרופולינים שהבטיחה, ותמ"א 35 לא מומשה. ככלל, האמון של האזרח עובר מראשי המדינה אל ראשי הרשויות, וגם ראשי רשויות עצמם כבר אינם מאמינים להבטחות של השרים — ולכן כל אחד עושה לעירו. בפוליטיקת הזהויות המוטרפת שלנו ההזדהות של האזרחים כיום היא יותר עם העיר, ופחות עם המדינה".

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker