"המדינה בדרך לאסון תכנוני ענק, אנשים ייתקעו במכלאות מגורים"

תשעה אקדמאים בכירים מתחומי התכנון והמשפט חושפים הצעה לרפורמה בתחום ההתחדשות העירונית שאותה הם מנסים לקדם מול הממשלה ■ בראיון קבוצתי ראשון הם טוענים כי "המדינה יוצרת פצע מדמם מבלי לחשוב איך אנשים יתפרנסו או ויגיעו לבתיהם" ■ הרשות להתחדשות עירונית: "לא מנהלים ויכוח מעל דפי העיתון"

גילי מלניצקי
גילי מלניצקי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
חמישה מחברי קבוצת האקדמאים. מימין: פרופ' ראסם חמאיסי, פרופ' נטע זיו, פרופ' נורית אלפסי, ד"ר טליה מרגלית ופרופ' טלי חתוקה
חמישה מחברי קבוצת האקדמאים. מימין: פרופ' ראסם חמאיסי, פרופ' נטע זיו, פרופ' נורית אלפסי, ד"ר טליה מרגלית ופרופ' טלי חתוקהצילום: עופר וקנין
גילי מלניצקי
גילי מלניצקי

"שבר עמוק עומד להתחולל בשכונות ובערים שלנו, והוא יפגע בכל אורחות החיים. זה אולי לא יקרה מחר בבוקר אבל אם לא יחליפו את הדיסקט - עוד עשר שנים יהיה פה אסון. האשמים יהיו אנשי משרד המשפטים והרשות להתחדשות עירונית, שמנצלים עכשיו את השעה כדי להכין הצעות חוק, אבל לא מתעסקים בשאלות עומק. בשנה וחצי של היעדר ממשלה מתפקדת - הפקידות נוהרת קדימה". את נבואת הזעם הזאת משמיעה פרופ' טלי חתוקה מאוניברסיטת תל אביב, והיא לא לבד.

חתוקה מבקשת להתנער מהריחוק ומהפסיביות המאפיינים את מסדרונות האקדמיה ולקדם, יחד עם קבוצת אקדמאים בכירים מתחומי התכנון הישראלי והמשפט, קריאה לשינוי משמעותי בעולם התכנון הישראלי. טענתם: התכנון העירוני בישראל בתחום ההתחדשות העירונית שקוע בעיקר בפרוצדורה והסרת חסמים במסגרת המרוץ להגדלת היצע הדיור - אך מזניח את יצירת החזון והאסטרטגיה בנוגע לסוגיות שיעצבו את חיינו בעשורים הקרובים.

ליוזמת הרפורמה בהתחדשות עירונית, המוצגת במסמך מדיניות של הקואליציה האקדמית למדיניות ומשפט, שותפים פרופ' אמריטה הנרייט דהאן כלב ופרופ' נורית אלפסי מאוניברסיטת בן גוריון; פרופ' נטע זיו ממרכז הגר לדיור חברתי ואוניברסיטת תל אביב; פרופ' ראסם חמאיסי, ראש המרכז לתכנון ולימודים בכפר כנא וחבר סגל באוניברסיטת חיפה; פרופ' דבורה שמואלי מאוניברסיטת חיפה; פרופ' ארז צפדיה מהמכללה האקדמית ספיר; ד"ר רוית חננאל וד"ר טליה מרגלית מאוניברסיטת תל אביב. שותף נוסף הוא הפורום להתחדשות עירונית, בהובלת היו"ר דוד סונינו ובליווי היועצת המשפטית של הפורום, עו"ד קרן קמחי נדולני. 

מובילי היוזמה הוזמנו בחודשים האחרונים לפגישות עם ראש אשכול נדל"ן וחקיקה במשרד המשפטים, כרמית יוליס, לעתים בנוכחות המשנה ליועץ המשפטי, ארז קמיניץ. השניים מובילים בימים אלה כמה תיקוני חקיקה בשוק הדיור, בעיקר בחזית ההתחדשות העירונית ובתחומים קנייניים, כמו גם בנושא קרנות תחזוקה למגדלים מתחדשים. העבודה נעשית בשיתוף משרדי ממשלה נוספים, מינהל התכנון, המגזר הפרטי, ארגונים ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י), ובהובלה משותפת עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית.

אלא שמסקנות אנשי האקדמיה בנוגע לנעשה במסדרונות הממשלה בימים אלה עגומות למדי. "כשישבתי מול כרמית נדהמתי לגלות שיש כבר מסמך בעבודה, שהתפישה שלו משפטית וביורוקרטית לחלוטין, ומתעסקת בעיקר במנגנון", טוענת חתוקה. "בנוסף, התאכזבתי משיטת 'הפרד ומשול' - מזמנים אנשי מקצוע, שזה נהדר, אבל שואלים כל גורם לבדו מה החסמים, רושמים - ואז מגישים הצעת חוק. למעשה, כיום אין אסטרטגיה בתחום ההתחדשות עירונית, אלא בעיקר התמקדות בפרויקטים או מתחמים נקודתיים המיועדים להתחדשות, במרוץ להגדלת מספר יחידות הדיור בשוק. התוצאה היא כאוס, ופקידות שאין לה את הכלים המתאימים להתעסק בשאלות של מהות".

מהו הרווח הצפוי לבניין שלכם מתמ"א 38 / פינוי בינוי

במפגש שהתכנס בשבוע שעבר עבור TheMarker, מדגישים חתוקה ושותפיה ליוזמה כי מטרת המהלך איננה רק השמעת ביקורת תכנונית. לטענתם, יש לעצור את דפוסי התכנון הקיימים בישראל לטובת רפורמה עמוקה בתחום ההתחדשות העירונית.

מגדלים בפריפריה הם פצע מדמם

פרופ' זיו סבורה שהמדינה הסירה אחריות מניהול אמיתי של ההתחדשות העירונית ומעדיפה "ניהול רזה", שמשמעותו הפקרת הנוף האורבני הישראלי. "בעשורים האחרונים, כתמונת מראה לשינויים האידיאולוגים שעברו על המדינה כולה, עברנו לתפישה שלפיה המדינה צריכה לתפוס מקום מינימלי בתהליכים שונים", אומרת זיו. "גם בתכנון התחדשות עירונית, המדינה נמצאת כיום בתפקיד של רגולטור שתפקידו הוא להבטיח מנגנון שיאפשר רווח ליזמים", הוסיפה.

לדבריה, "המדינה מצביעה על מתחם ואז טבלת האקסל מתחילה לעבוד והמכפיל של הדירות שיהרסו תמורת הדירות שיבנו צריך להוכיח את עצמו. התפישה הזאת נחשבה גאונית, כמו פטנט, אבל במשך השנים היא הולידה יותר ויותר כשלים; בעיקר בתכנון המרחב כולו, שלא מתחדש ומשאיר תשתיות ישנות ועמוסות, ומתעלם משטחי ציבור וצרכים נוספים".

באופן חריג, נראה כי מובילי היוזמה אינם חוששים לצאת גם נגד פועלה של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. פרופ' אלפסי משמיעה דברים קשים: "התחדשות זה לא 'זבנג', זה תהליך איכותי שמבין את הצרכים וממשיך להתפתח כל הזמן. למשל, בשכונת קטמונים בירושלים החליטו להרוס חלקים מהשכונה ולבנות במקומם מגדלים של 30 קומות. לזה קוראים התחדשות עירונית? זה מחריד. זה יותר נורא ממה שהיה קודם, זה ליצור מכלאות מגורים שיהיה קשה לתקן, מבלי לחשוב איך אנשים יתפרנסו, יקבלו שירותים או יצאו ויכנסו לבתיהם. העלייה לגובה בכל מחיר ובלי תכנון מסוכנת, ותשאיר נזקים לנצח. מגדל מעל ל-10 או 20 קומות בשכונות בפריפריה זה לרוב פצע שידמם".

"כרבע ממלאי הדיור הקיים כיום הם מבני השיכונים והרכבות משנות ה-50, והשכונות האלה לא מצליחות להתחדש"צילום: אלון רון

לדברי אלפסי, "מדברים אתנו בשנים האחרונות על משבר הדיור, כאשר כ-25% ממלאי הדיור הקיים היום הם מבני השיכונים והרכבות שנבנו על ידי המדינה בשנות ה-50 וה-60, והשכונות האלה לא מצליחות להתחדש. הטכנולוגיות השתנו, מבנה המשפחה השתנה, מקומות העבודה השתנו, הכלכלה השתנתה - וגם השכונה והעיר חייבות להתעצב מחדש. לא צריך לשכפל טעויות, אלא להסתכל על מרחבים וללמוד מה הם צריכים כדי להתחדש ולהתפתח".

פרויקט הדגל - בכייה לדורות

בכל הנוגע לבעלי התפקידים ברשות, טוענת חתוקה כי לא מדובר באנשי מקצוע מתאימים להובלת סדר יום חדש בתחום ההתחדשות העירונית, או בכאלה שמחזיקים בתפישות תכנוניות לא מעודכנות. "מי שעומד היום בראש הרשות להתחדשות עירונית (חיים אביטן; ג"מ) לא הגיע מתחום התכנון, ומיומו הראשון לא ממש בחן תפישות חדשניות לתכנון התחדשות עירונית. גם הסמנכ"לית המקצועית, עינת גנון, עם כל הכבוד, מאוד מסורתית ומיושנת בתפישות שלה, ומסתכלת על התחדשות עירונית בצורה פרויקטאלית ולא הוליסטית", אומרת חתוקה.

לדבריה, אחד הכשלים המשמעותיים שיתרחשו בשנים הקרובות בזירת ההתחדשות העירונית הוא שכונת קרית משה ברחובות - שם קידמו הרשות להתחדשות עירונית ועיריית רחובות תוכנית ענק שכוללת 4,000 יחידות דיור שייבנו במקום כ-1,300 דירות שיכון, על שטח של כ-1,500 דונם בדרום-מערב העיר. כ-6,000 יחידות דיור נוספות צפויות להיבנות בקרקע משלימה שהוקצתה לטובת הפרויקט. בסך הכל מתכננת המדינה להקים כ-10,000 דירות חדשות - במה שמוגדר כתוכנית הגדולה ביותר להתחדשות עירונית בישראל.

חתוקה אומרת על הפרויקט: "זה פרויקט הדגל שלהם, ואחרי שחקרנו אותו אני אומרת בצער שהוא יהיה בכייה לדורות. לא הסתכלו שם על שילוב בין תעסוקה, תעשייה ופנאי, אלא התמקדו במגורים. מה ההישג הגדול שם? שעשו פינוי-בינוי בהיקפים גדולים? שמצאו הליך ביורוקרטי שמאפשר להם מכפיל כלכלי כדי לבנות עוד ועוד דירות בלי תכנון וגישה?".

מובילי היוזמה ניסחו מסמך בן ארבעה עקרונות מרכזיים, הנוגעים לשיפור הליכי התכנון, הרחבת ההתחדשות העירונית אל מעבר לגוש דן לטובת הפריפריה, הטמעת מטרות חברתיות בהליכי התחדשות עירונית והתמקדות גם בסוגיות של תשתיות תחבורה ותעסוקה. ארבע הנקודות מבטאות דאגה לחברה ולמרחב העירוני בישראל ורצון להתחשב במגוון החברתי היישובי והמבני, במטרה לממש את העיקרון של "הבטחת שוויון והוגנות בין שונים".

מנחיתים תוכניות על הרשויות המקומיות

אחת הביקורות המרכזיות של הקבוצה נוגעת להבדלי הסמכויות בין הוועדות המקומיות השונות לתכנון ובנייה, ולעובדה כי בעוד חלקן נהנות ממידת עצמאות רבה, אחרות, לרוב בפריפריה וביישובים הערביים, נותרות במידה רבה מחוץ להליכי התכנון בשטחן. גם הוראות השעה שעוקפות את המנגנונים הקיימים - דוגמת הוועדה לקידום מתחמי דיור מועדפים (הוותמ"ל) או הסכמי הגג שנחתמו עם הרשויות - מבטלים במידה רבה את מעורבות הרשות המקומית ואת צרכיה.

ד"ר מרגלית אומרת כי "תמ"א 38 לא הניעה מספיק תהליכי התחדשות עירונית, בטח לא במקומות שבהם רצינו אותם, בפריפריה וסביב אזורי השבר הסורי-אפריקאי. תמ"א 38 עקפה את השלטון המקומי ויצרה קשיים על הרשויות, שחלקן קרסו תחתיה. זה יצר מצג שווא שבו נדמה שהמכשיר של מתחמי פינוי-בינוי עדיף לרשויות, אבל צריך לומר: פינוי-בינוי הרבה יותר מסוכן מתמ"א 38. כשלוקחים מתחם שמישהו מחוץ לעיר מחליט שלא נראה מספיק טוב, ובונים מגדלים בהיקפים גדולים שלא מתאימים לאוכלוסייה שגרה שם קודם - אוכלוסיות שלמות נדחקות החוצה".

פרופ' חמאיסי מוסיף: "גופי התכנון צריכים לשאוף להגדיל את מלאי הכלים שעומדים בפני הרשות המקומית ולא להקטין אותם. זה לא נכון שראש מינהל התכנון, דלית זילבר, תגיד 'תמ"א 38 לא עובדת מספיק - אז צריך לבטל אותה'. כשמנחיתים תוכניות על הרשויות המקומיות, מבלי לבדוק אם הרשויות רוצות אותן או ערוכות לשינויים שהן דורשות, באופן כזה - התוכניות מיועדות מראש לכישלון. מהיכרותי עם הרשויות, רובן לא מוכנות, אבל לא שואלים את הקהילה המקומית ולא את הרשות. אנחנו קוראים להידברות אחראית ולא להגמוניה".

התחדשות עירונית ברמת השרוןצילום: אורן כהן

לדבריו, "גם הקולות הקוראים שמוציאה הרשות להתחדשות עירונית מדירים במכרזים שלהם מלכתחילה את האפשרות של יישובים קטנים ולא איתנים כלכלית להשתתף ולקבל תקציבים ציבוריים - בגלל הגודל שלהם, צורת היזמות, המבנה הכלכלי והבעלות על הקרקע - וכך נפגעים בהכרח גם היישובים הערביים".

בהקשר זה מציעים חברי הקבוצה לקבוע הנחיות ברורות לתכנון איכותי בכפוף לדיונים איכותיים ולשיתוף הציבור, ולקדם תוכניות אב אזוריות. בתוכניות מסוג זה צריך, לדבריהם, לכלול התייחסות למגוון צורות הדיור - החל משוק השכירות, ועד לצורכי הדיור הציבורי ודיור בר-השגה, לצד סוגיות של תחזוקת מבנים, שירותי ציבור, תעסוקה ותשתיות.

כמו כן, סבורים האקדמאים שעקב האכילס הגדול ביותר של ההתחדשות העירונית הוא שהמדינה ממשיכה לעודד בנייה של שכונות חדשות, המשווקות על קרקעות ריקות. אלפסי אומרת: "הקרקעות מחוץ למרכזי הערים ומעבר לכבישים, קרקעות חקלאיות במקרים רבים, הן התחרות הגדולה של התחדשות עירונית, ואת זה צריך לעצור. משרדי הבינוי והשיכון, האוצר, מינהל התכנון וכל הגורמים הרלוונטים צריכים לוודא שיהיה קל לעשות התחדשות עירונית כמו שקל לבנות שכונה מאפס".

הפריפריה נשארה מחוץ למשחק

אחד המוקדים שבהם נדרשת לטענתם רפורמה מקיפה הוא הנושא החברתי, ובעיקר סוגיית דחיקת אוכלוסיות, לרוב מקרב השכבות החלשות, במתחמי פינוי-בינוי. "הרשות להתחדשות עירונית לא יכולה להתעלם מהמגוון של צורות ההתיישבות בארץ, וצריכה לתת לכל הרשויות מכל השכבות אפשרות להתחדש. למדינת תל אביב יש פתרונות, אבל התל אביבים הם לא היחידים", אומר פרופ' חמאיסי.

לטענתם, יש לעצור את תהליכי הדרת התושבים מחוץ לשכונות מגוריהם בתהליכי ההתחדשות העירונית. בהקשר זה מציעים האקדמאים לחייב כל תוכנית בסקר חברתי וניתוח תמהיל דיירים, שיחייב בהכרח ליצור שילוב של מגורים בהישג יד ודירות בשכירות, בכל תוכנית. הדבר אומנם מתרחש כבר כיום בערים רבות בהובלת מינהלות הרשות להתחדשות עירונית, אך טיב הסקרים ותמהיל הדירות אינם נבדקים.

בכל הנוגע לכלים מעשיים, טוענים יוזמי הרפורמה כי הצעות שקודמו עד כה כדי לתת פתרונות לפריפריה - למשל הקצאת מגרשי השלמה או ניוד זכויות - לא יושמו בצורה משמעותית. עד היום, המשוואה הכלכלית של מהלכי ההתחדשות העירונית מכתיבה התמקדות באזורי הביקוש שבהם ערכי הקרקע גבוהים. בפריפריה, שבה ערכי הקרקע נמוכים עד אפסיים, מעודדת המדינה בנייה חדשה. כתוצאה מכך, תהליכי ההתחדשות העירונית במרכזים הוותיקים נחלשים, וסוגיות משמעותיות דוגמת תעסוקה ותחבורה נותרות מוזנחות.

יוזמי המהלך קוראים לשכלל את צורת החשיבה, ובמקום מהלכים נקודתיים, לפתח חשיבה אזורית-מרחבית. כך, המדינה תצטרך לדבריהם לייצר אסטרטגיה שתאפשר לכל מחוז או מרחב ייחוד ומטרות, שמהן ייגזרו תוכניות ההתחדשות העירונית שיתאימו לצרכיו. בהיעדר מנגנון שיתמרץ ניצול קרקעות ושטחים לא מנוצלים במרחב העירוני הבנוי - על המדינה להעניק הקלות במיסוי, במטרה להימנע מבנייה חדשה בשטחים פתוחים חדשים, ולתעדף ציפוף וחידוש מרכז הערים.

"גם קבלנים מבקשים מהמדינה כלים לפעול בפריפריה, והמדינה לא יכולה להרשות לעצמה להיות מי שרק מסירה חסמים. היינו במצב הזה בעשורים האחרונים, והנה - זה לא עבד", אומרת פרופ' זיו. "יש פה תפישה בעייתית, והרשות להתחדשות עירונית היתה אמורה לקחת אחריות ולהוביל חזון. אבל הרשות משתמשת במונחים מיושנים, מעסיקה הרבה אנשים, ורק מסייעת במקרים נקודתיים של חוזים לא הוגנים בין דיירים ליזמים. זה לא נקרא להוביל".

לתמרץ את חידוש הפריפריה

חברי היוזמה החדשה קוראים בנוסף להפעיל באופן נרחב יותר מנגנוני ניוד זכויות ולהעניק זכויות בנייה במרכז הארץ ליזמים שמחדשים את הפריפריה, מהלך שכיום יש לגביו חסמים רגולטוריים, לצד תמורות ומטלות ציבוריות שבאמצעותן ניתן לתמרץ יזמים.

פרויקט תמ"א 38צילום: אוליבייה פיטוסי

"כמו שמשה כחלון ידע באומץ לעשות מהלך שלא נעשה בעבר ולתת הנחות משמעותיות על הקרקע במסגרת מחיר למשתכן, כך נדרש גם מהלך אמיץ שיניע את ההתחדשות בפריפריה", אומרת ד"ר מרגלית.

לתפישת חברי הקבוצה, גם לקרן להתחדשות עירונית - קרן שעל הקמתה מתנהלת מחלוקת זה מספר שנים - יכול להיות תפקיד מכריע בהגשמת החזון. על פי המודל שהם מציעים, הקרן תוכל להוביל תחרויות בין תוכניות להתחדשות עירונית שיוצעו על ידי הוועדות המקומיות ובכל שנה תוכרז תוכנית שתזכה במימון ציבורי מכספי הקרן. בחזון זה, התוכניות ייבחנו על פי שיקולים איכותיים ולא כמותיים. במסמך שגיבשו יוזמי הרפורמה הוגדרו גם תנאי הסף להגשת בקשות תמיכה מהקרן.

"המדינה לא יכולה להתעלם מהכיוון הלא נכון שהדברים הולכים אליהם, וגם אנו לא", אומרת חתוקה. "כאקדמאים, אנחנו קוראים לרפורמה מקיפה בגלל האנומליות במנגנונים ובמהות, ולוקחים אחריות. לכן החלטנו להתאחד ולהציע פורום שמאפשר לכל הקולות לשמוע זה את זה ולקדם רפורמה יחד. כשם שאנחנו יושבים יחד, אנחנו סבורים שגם הגופים הממשלתיים יכולים להתאחד ולעבוד תחת חזון משותף. אנחנו לא רוצים את המשרה של אף אחד במשרדי הממשלה, אנחנו רק רוצים להניע את תחום ההתחדשות העירונית קדימה, למקום שבו הוא אמור להיות".

מחכים לממשלה

ברשות להתחדשות עירונית ובמשרד המשפטים עובדים בשנה וחצי האחרונות על גיבוש שורה של המלצות ותוכניות ארוכות טווח בתחומי ההתחדשות העירונית. חלק מהתוכניות ממתינות לפתחה של הממשלה שתאפשר ותתקצב את קידומן. גם השינויים שמקדמים גופים אלה בתקן 21, כדי להאיץ פרויקטים של התחדשות עירונית ולתת מענה לשאלות קנייניות ותמורות בפרויקטים של פינוי-בינוי מחכים לאישור ממשלתי.

מהרשות להתחדשות עירונית נמסר: "הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מובילה מהלכים חשובים והכרחיים בתחום, רבים מהם טרם נחשפו לציבור, לרבות תוכנית לטיפול בפריפריה. אנו מאמינים כי גורמים המתיימרים להציג מסמך מדיניות רציני היו טורחים לפנות ולהיפגש עם בכירי הרשות הממשלתית כדי לקדם את רעיונותיהם. משלא עשו כן במשך שנתיים מיום הקמת הרשות, אין בכוונתנו לנהל עמם ויכוח מעל דפי העיתון".

ממשרד המשפטים נמסר: "בשנה האחרונה הוביל אשכול נדל"ן בייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, יחד עם הרשות להתחדשות עירונית ומשרד האוצר, צוות בין-משרדי שביצע עבודת מטה לבחינת חסמים בהליכי התחדשות עירונית ולגיבוש פתרונות אפשריים להם. במסגרת עבודת המטה נשמעו קשת רחבה של גורמים בשוק הפרטי הנוגעים בהליכי התחדשות עירונית, אקדמאים, גורמים בעלי ידע מקצועי וייחודי בתחום ועוד. הצוות בחן שורה ארוכה של קשיים שעולים בתחום ההתחדשות העירונית, ובכלל זאת היבטים כלכליים, חברתיים ותכנוניים, וכעת אנו מצויים בשלהי כתיבת דו"ח הצוות והמלצותיו. ההמלצות ילובנו תוך שיתוף הציבור לקראת הליכי החקיקה בנושא".

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker