מהפכת החקיקה של רשות ההגבלים העסקיים

בשני העשורים הראשונים לקיומו של חוק ההגבלים העסקיים נעשו בו שינויים מעטים, ורובם מוגבלים וממוקדים. גישת רשות ההגבלים העסקיים באותן שנים התאפיינה ברתיעה ברורה משינויי חקיקה ובהעדפת פיתוח הדרגתי של הדין בהחלטותיה ובפסיקת בתי המשפט. הרשות חששה, במידה רבה של צדק, שהליכי חקיקה בכנסת עלולים להיות מוסטים על ידי בעלי אינטרס או משיקולים פופוליסטיים, כך שסיומו של ההליך יוביל למצב משפטי נחות מזה שהיה מלכתחילה.

המחאה החברתית ותיקוני החקיקה שבאו בעקבותיה לימדו את הרשות שיש לה רוח גבית המאפשרת לה לשלוט במידה רבה בהליך החקיקה. עוד התברר שהשינויים בהליך החקיקה הם ככלל לכיוון של הקשחה והרחבה של סמכויותיה, דבר שנתפש כנראה כרצוי על ידה.

התוצאה היא שבארבע השנים האחרונות השתנה החוק בתדירות ובהיקף יוצאי דופן. עוצמת השינוי גדולה אף יותר אם מביאים בחשבון את החקיקה התחרותית הנוספת (ענפית וכלל משקית) בשנים אלה, כמו חוק המזון וחוק הריכוזיות. הרשות מקדמת שינויים דרמטיים בחוק ההגבלים בקצב חסר תקדים.

רק באפריל פירסמה רשות ההגבלים שלושה תזכירי חקיקה לתיקונים דרמטיים בחוק ההגבלים העסקיים: רפורמה בפיקוח על מיזוגים, פיקוח על יבואנים רשמיים והחלת פרק המונופולין על חברות בעלות כוח שוק, אף אם נתח השוק שלהן קטן מ–50%. תיקונים מוצעים אלה מצטרפים לשינויים שכבר חלו בפרק המונופולין, בפיקוח על קבוצות ריכוז, במתן סמכות לרשות להטיל עיצומים כספיים ועוד.

אין כל ספק כי חלק מתיקוני החקיקה של הרשות רצויים ומתבקשים. מנגד, קשה להתעלם מכך שחקיקה זו מאופיינת בחד־צדדיות - לכיוון הרחבת כוחה וסמכויותיה. זו תופעה מוסדית טבעית, ידועה ומוכרת, אך לא בהכרח רצויה בראייה משקית. ניתן לזהות בחקיקה זו גם סימנים מטרידים לכרסום ברסנים ובבלמים שאמורים להיות על כוחה וסמכויותיה של הרשות (למשל, היעדר ביקורת שיפוטית נאותה על חלק מהסמכויות החדשות שניתנו לה).

בכל אותם תיקונים ורפורמות נמנעה הרשות בעקביות משינויים הממקדים את חוק ההגבלים העסקיים ויוצרים הרמוניזציה טובה יותר עם הדינים המקובלים בעולם. הרשות לא תיקנה את פרק ההסדרים הכובלים, שמנוסח בצורה כושלת ומוביל לאי־בהירות, פסיקות סותרות ותחולה רחבה של החוק על התנהגות לגיטימית ושכיחה. היא נמנעה מרפורמה מתבקשת לייעול בית הדין להגבלים עסקיים כערכאת ביקורת על החלטות הרשות, ונמנעה מיוזמות אחרות שהיו עלולות להגביל את כוחה, גם כשהדבר רצוי בראייה משקית.

המחשה טובה לאופי החד־צדדי של יוזמות החקיקה ניתן למצוא בתיקון החקיקה האחרון שפירסמה הרשות. התיקון יאפשר להחיל את מגבלות המונופולין גם על גופים בעלי נתח שוק שאינו מגיע לרף שבחוק (יותר מ–50%). יש היגיון בפיקוח על גופים לפי כוח השוק שבידם מבלי להקנות מעמד משפטי מכריע לנתח השוק, אך היגיון זה פועל גם לכיוון השני: אין היגיון לפקח על פירמה שנתח השוק שלה גבוה, אם בפועל אין בכך להקנות לה כוח שוק. הצעת החוק של הממונה מתמקדת בבדיקת כוח בכיוון אחד בלבד - זה המרחיב את סמכות הממונה. מגמה חד־צדדית זו אינה נהוגה במדינות מתקדמות, ומוטב היה להימנע ממנה גם בישראל.

הכותב הוא שותף ומנהל מחלקת הגבלים עסקיים במשרד תדמור ושות' פרופ' יובל לוי ושות', ולשעבר ראש צוות ואחראי על תחום המיזוגים 
ברשות ההגבלים העסקיים