"הולך להיות כאן גיהנום, כאוס מוחלט": ההסכם עם הנכים רע - יידרש קיצוץ רוחבי גדול

"יום כיפור של מערכת הרווחה" – כך הגיבו ערב יום כיפור בכירים במשרד האוצר, ואליהם הצטרפו בביקורת נוקבת גם בכירים בביטוח הלאומי, על ההסכם שהתגבש בנוגע לקצבאות הנכים.

ההסכם, שהוגדר בסכום של 4.2 מיליארד שקל בשנה, שייפרש בין השנים 2018 ל-2021, התקבל במשא ומתן בחסות יו"ר ההסתדרות אבי ניסנקורן, יחד עם יו"ר הקואליציה ח"כ דוד ביטן, נציגים של חלק מארגוני הנכים, ועם נציג יחיד של הממשלה – פרופ' אבי שמחון, יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה.

ההסכם מגדיל את קצבאות הנכים מסכום בסיסי של כ-2,800 שקל כיום לכ-3,700–4,500 שקל בחודש עד 2021, וזאת בהתאם לאחוזי הנכות הרפואית: ככל שהנכות הרפואית גבוהה יותר, כך הקצבה הסופית תהיה גבוהה יותר (אבל רק לנכים שהוגדרו חסרי יכולת עבודה). בנוסף, ההסכם מצמיד את קצבת הנכות לשכר הממוצע במשק במקום למדד, וכן נקבע כי שחיקת הקצבה לנכים עובדים (דיסריגרד – סכום ההכנסה מעבודה שמעליו הקצבה מתחילה לקטון) תועלה מהכנסה של 2,800 שקל בחודש כיום ל-4,300 שקל ב-2021.

כל רכיבי ההסכם שנויים מאוד במחלוקת, וההערכה המקצועית במשרד האוצר היא כי ההסכם גם יתקשה לצלוח את משוכת הממשלה, לאחר שהשרים יבינו את העלות הכבדה שצפויה להיות להסכם מבחינת תקציבי המשרדים שלהם: ההסכם כמעט בוודאות יגרור אחריו קיצוץ רוחבי עמוק בתקציבי המשרדים.

בשלב זה לא ניתן להעריך את גודלו של הקיצוץ הרוחבי הצפוי משתי סיבות עקרוניות בעייתיות מאוד. האחת, אף נציג של משרד האוצר לא שותף למשא ומתן על ההסכם, ולכן במשרד פשוט לא מכירים את פרטיו ולא יודעים להעריך את עלותו התקציבית המלאה. עם זאת, ההערכות הראשוניות היו כי הוצאה תקציבית של 4.2 מיליארד שקלים היא הערכת חסר – ככל הנראה מדובר בהסכם שעלותו 5–6 מיליארד שקל, עוד לפני השלכות רוחב נוספות.

הסיבה השנייה היא שההסכם כולל תרגיל חשבונאי. על הממשלה נאסר להתחייב על הוצאה עתידית מבלי לסמן לה מקור תקציבי כבר היום (כלל הנומרטור). ההסכם מנסה לעקוף את הנומרטור בכך שהוא מרחיק את עיקר ההוצאה בהסכם הנכים ל-2021. כלל הנומרטור חל שלוש שנות תקציב קדימה, כלומר על הממשלה לדון כיום בהשלכות של תקציבי 2018–2020. תקציב 2021 כבר אינו כלול בנומרטור כיום, ולכן לכאורה הממשלה יכולה לקבל החלטה על יצירת התחייבות ענק ל-2021, ואת מחיר ההחלטה הזאת תצטרך לשלם רק הממשלה הבאה.

בפועל, בהסכם הזה הממשלה "עובדת על עצמה" – היא מכניסה את עצמה להתחייבות ענק של 3 מיליארד שקל בשנה (עלות הפעימות העתידיות), אבל טומנת את ראשה בחול לגבי ההתחייבות הזאת, רק משום שהיא חלה יותר משלוש שנות תקציב בעתיד.

לכאורה התרגיל הזה אמור לפתור את בעיית הקיצוץ הרוחבי שהממשלה תידרש לו כבר היום בשל הסכם הנכים, אלא שהיעדרם של נציגי משרד האוצר במשא ומתן גרם לטעות מקצועית שנעשתה בו – הממשלה תצטרך לדון בעלות הראשונית של ההסכם, עלות שמוערכת ב-1.5-1 מיליארד שקל, כבר לשנים הקרובות. בתקציב 2018 יש אמנם את הסכום הדרוש לפעימה הראשונה של ההסכם, אבל הסכום אינו מצוי בתקציבי 2019-2020, ולכן בכל מקרה כלל הנומרטור יופעל ויחייב דיון בממשלה בקיצוץ רוחבי ל-2020-2019.

הטעות שנעשתה ב"תרגיל החשבונאי" של עקיפת כלל הנומרטור איפיינה את המשא ומתן על ההסכם כולו. זהו הסכם פוליטי, שנחתם בלחצם של ביטן וניסנקורן, מבלי שנכחו בחדר אנשי המקצוע בתחומי התקציב או הרווחה. נציג הממשלה היחיד, כאמור, היה שמחון, שכיו"ר המועצה הלאומית לכלכלה הוא כמובן פקיד בכיר ביותר, אבל אין לו סמכות להתחייב בשם הממשלה להוצאה של 6-4 מיליארד שקל, וגם אין לו הכלים המקצועיים לדון בכך. במשא ומתן לא השתתף אף נציג של משרד האוצר או הביטוח הלאומי.

למעשה, במשרד האוצר מדברים על "יום כיפור" לא רק של מערכת הרווחה, אלא גם של ניהול התקציב – ונסיגה של ישראל בחזרה ל"ימי הלפרט העליזים". בשנת 2000 נחקק חוק הלפרט, שהגדיל את קצבאות הילדים באופן פרוע ולא הגיוני – הקצבה גדלה עם מספר הילדים, דבר שעודד ילודה של החרדים – ובסופו של דבר היה אחד הגורמים למשבר הקשה של 2003-2001. רק בשיאו של המשבר בוטל חוק הלפרט.

"חזרנו לשנת 2000", אמרו ערב החג בכירים במשרד האוצר. "מקבלים החלטה על הקצאת ענק של 6-4 מיליארד שקל במסגרת הסכם פוליטי, מבלי להיוועץ באנשי המקצוע. זה כאוס מוחלט של ניהול התקציב, וזה מאותת – כמו לפני שני עשורים – שאנחנו בימי פומפיי האחרונים. אין מגבלות, הכל מותר, אפשר לקבל החלטות בשליפות מהמותן בלי להתחשב במחיר. 2018 היא שנת בחירות והיא נפתחת בהתפרקות כללית. הולך להיות כאן גיהנום".

שכחו את נכי הנפש

היעדרותם של אנשי מקצוע מהמשא ומתן הביאה לא רק להשתוללות תקציבית חסרת רסן, אלא – גרוע עוד יותר – גם להסכם שכל אנשי המקצוע מסכימים כי הוא שגוי מקצועית. מחקר של הביטוח הלאומי ממארס האחרון ("עוני, תעסוקה, שכר וקצבאות של מקבלי נכות כללית", מאת דניאל גוטליב ואחרים) ממחיש את הטעויות הקשות שנעשו בהסכם.

ראשית, הקצבה הועלתה לפי אחוזי הנכות הרפואית, וזאת בשעה שהביטוח הלאומי מראה במחקר שלו כי קיים קשר הפוך בין העוני בקרב נכים לשיעור הנכות הרפואית שלהם – ככל הנראה משום שכבר כיום הקצבאות לנכים קשים הן נדיבות יחסית. המדינה, כלומר, עומדת להוציא הון עתק, 6-4 מיליארד שקל, ולחלק אותו בניגוד גמור לעצות המקצועיות, ודווקא לנכים שזקוקים לכסף פחות.

מי שזקוקים מאוד לשיפור הקצבאות שלהם הם דווקא הנכים השקטים, שאינם חוסמים צמתים – נכי הנפש. הביטוח הלאומי חוזר ומדגיש במחקר שלו את האפליה נגד נכי הנפש, מפני שמבחני הנכות אינם מכירים בנכות שלהם במלואה ואינם מפצים אותם על חוסר היכולת שלהם להשתלב בשוק העבודה. הביטוח הלאומי ממליץ במחקר שלו לעדכן את מבחני הנכות, כדי לפצות את נכי הנפש וגם את הלוקים בפיגור שכלי.

"הבעיה עוד מחמירה מאחר שלגבי שני המקרים האלה (נכות נפשית ופיגור שכלי) הנגישות לקצבאות התפקוד היא נמוכה, מכיוון שמבחני הזכאות אינם מתאימים לשני ליקויים אלה. יש אפוא צורך בהגדרת קצבת תפקוד מיוחדת שתינתן כפיצוי לבעיות תפקוד בשוק העבודה שכיום אינן מפוצות כראוי", כתבו חוקרי הביטוח הלאומי רק לפני חצי שנה.

אלא שההסכם שנחתם ערב החג, וכאמור אף נציג של הביטוח הלאומי לא השתתף בניסוח שלו, מתעלם מכך לחלוטין, וממשיך לזנוח לאנחות דווקא את מי שהם כבר היום הנכים העניים והאומללים ביותר. העובדה שהנכים הפיזיים (בכיסאות גלגלים) הם אלה שהובילו את המשא ומתן על ההסכם גרמה לכך – הם דאגו לעצמם, על חשבון הנכים האחרים.

תקדימים בעייתיים מאוד

הניסוח של ההסכם כולל עוד שני תקדימים בעייתיים מאוד. האחד הוא ביטול אחת החלטות החשובות של בנימין נתניהו, בהיותו השר אוצר ב-2003, והיא שינוי בסיס ההצמדה של קצבאות הביטוח הלאומי – מהצמדה לשכר הממוצע להצמדה למדד. התקדים הזה הופר עתה, וההערכה במשרד האוצר היא שהדבר יהווה פתח לשינוי ההצמדה של כל קצבאות הביטוח הלאומי. המשמעות היא סכנה משמעותית לגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי לאורך שנים.

גם התקדים הזה התקבל מבלי שאיש בחדר המשא ומתן הבין את המשמעות של ההחלטה ואת השלכות הרוחב שלה. יש לציין שבביטוח הלאומי תומכים בהצמדת הקצבאות לשכר הממוצע, בטענה שקצבאות קיום צריכות להיות צמודות לרמת החיים במשק; עם זאת, גם שם מודים שצריך לבחון קודם את ההשלכות של כך על איתנות הביטוח הלאומי – דבר שלא נשקל כלל.

התקדים הנוסף הוא העלאת הדיסריגרד, שיש לה תמיכה מקצועית, אבל גם נחשבת מסוכנת מאוד מבחינת ההשלכות על מספר המבקשים קצבאות נכות אף שהם עובדים.

בכלל, ההסכם התעלם כליל מההשלכות שעשויות להיות לו על מערך קצבאות הביטוח הלאומי כולו: אם קצבת הקיום של נכים עולה ל-4,500 שקלים, האם ייתכן שקצבת הבטחת ההכנסה תישאר ברמה של 2,200 שקל בחודש בלבד?

ובעיקר, ההסכם התעלם מההשלכות האפשריות על שוק העבודה. הניסיון בעולם מלמד כי העלאה גורפת של קצבאות קיום מגבירה את ההסתמכות על קצבאות ומקטינה את המוטיבציה לעבוד. לכן ההמלצה של OECD, בעקבות כמה מקרים לא מוצלחים של מדינות שהעלו קצבאות וספגו עקב כך נשירה קשה משוק העבודה, היא שהעלאת הקצבאות תיעשה בהדרגתיות ובזהירות. דבר מזה לא נכנס להסכם הנכים.

"מפרקים כאן את שוק העבודה", אמרו בכירים במשרד האוצר ערב החג. "זה יידרדר לכל קצבאות הביטוח הלאומי, ייצור לחץ לשנות את מבנה ההצמדה גם של הקצבאות וגם של רכיבי שכר נוספים, יגדיל דרמטית את מספר המבקשים לקבל קצבאות נכות, כי הקצבה הופכת לכדאית מאוד, וזאת מבלי לעדכן את מבחני אי-כושר העבודה הנחוצים כל כך כדי לסייע למי שבאמת צריכים את קצבת הנכות – נכי הנפש. העלות של ההסכם הזה היא 6-5 מיליארד שקל, ואם התחזית לגבי השלכות הרוחב על שוק העבודה תתממש, אז העלות תהיה הרבה מעבר לכך. מישהו באמת חושב שניתן לקבל החלטה כזאת בלי לשלם מחיר?".

מה דעתכם על ההסכם עם הנכים? הגיבו ושתפו