"הציבור שואל - אלה הנציגים שלנו?": חבר הכנסת לשעבר רוצה לתקן את הכנסת

פרופ' מנואל טרכטנברג מציע רפורמה שתשנה את חוקי המשחק של הכנסת — ותשקם את אמון הציבור במוסד ■ הדרך: הגבלת המשמעת הקואליציונית, הפחתת מספר הצעות החוק הפרטיות, חיוב ייצוג של כל מפלגה בדיוני המליאה — ויצירת מדד שיגדיר את עוצמת וחשיבות החוקים

חגי עמית
חגי עמית
דיון בחסינות של חיים כץ
דיון הענקת החסינות לח"כ כץ. "הציבור בישראל נחשף למחזות שלא מכבדים את הכנסת"צילום: אוהד צויגנברג

ביום שלישי שעבר, אחרי שעות ארוכות של דיון בבקשת החסינות של חיים כץ, היו חברי ועדת הכנסת כבר מותשים. הח"כית קרן ברק (ליכוד) הטיחה כלפי הח"כיות יעל גרמן (כחול לבן) ותמר זנדברג (מרצ) כי גם הן פעלו בעבר בניגוד עניינים. "כשהיית שרת הבריאות, האם סיפרת בכל דיון ודיון שבו נכחת שאחד המייסדים של 'יש עתיד' הוא סמנכ"ל בחברת התרופות הכי גדולה? בדיונים כשרת בריאות, האם דאגת שכולם ידעו על זה או לא?" אמרה ברק. "לא, לא יודעת על מה את מדברת", ענתה גרמן. "גם אני רוצה לשמוע על ניגודי העניינים שלי. אני רוצה להבין למה היא התכוונה", אמרה זנדברג. "אני לא מעוניינת", השיבה ברק. "היא לא חייבת", אמר יו"ר הוועדה, אבי ניסנקורן. ואולם זנדברג לא ויתרה: "לא, לא, לא. היא לא יכולה לזרוק משהו לאוויר. מה זה 'היא לא מעוניינת'?" 

"פעם ראשונה קורה שזורקים משהו סתם לחלל האוויר בכנסת?" שאל ח"כ יואב קיש (ליכוד). "תמי, היא יכולה. יש לה חסינות", הגיב בהומור אחד מחברי כחול לבן. "רגע, אל תגיד לה תמי, קוראים לה תמר", הצטרף לדיון יו"ר סיעת הליכוד, ח"כ מיקי זוהר. "אי-אפשר סתם להגיד דברים", התעקשה זנדברג. "אני יכולה לעשות מה שאני רוצה", סיכמה ברק.

נזכרנו בדיון הזה, כמו בדיונים אחרים בכנסת, כשקראנו את ההצעה לרפורמה חדשה של פרופ' מנואל טרכטנברג בשיתוף הכלכלן איתמר פופליקר, שאותה הם צפויים להפיץ בקרוב בין חברי הכנסת. כפי שהגדיר זאת טרכטנברג במסמך המציג את הרפורמה: "הציבור בישראל נחשף לעתים קרובות למחזות שלא מכבדים את הכנסת — התבטאויות קשות של חברי כנסת בדיונים במליאה, עימותים בוטים שמושכים תשומת לב תקשורתית, העלאה תדירה של הצעות חוק מוקצנות ושנויות במחלוקת, שמשאירות מאחוריהן שובל של רגשות קשים וציבורים פגועים; נאומים חוצבי להבות מול מליאה ריקה, כמו גם 'דיונים לתוך הלילה' שבמקרים רבים מטרתם היחידה היא לייצר הד תקשורתי".

פרופ' מנואל טרכטנברג
פרופ' מנואל טרכטנברגצילום: אוליבייה פיטוסי

מדד עוצמה לכל חוק

טרכטנברג, לשעבר חבר כנסת מטעם המחנה הציוני, פרש מהפוליטיקה ב–2017 כדי להתמסר לכתיבה על סוגיות כלכליות־חברתיות. ניכר כי הרפורמה, שעיצב כחלק מ"פרויקט 100 הימים" שנעשה במסגרת עבודתו במוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, הושפעה מכהונתו בכנסת. הכותרת שנתן לרפורמה — "להחזיר עטרה ליושנה" — לקוחה אולי מעולם המושגים של מפלגת ש"ס, אבל טרכטנברג שואף לשנות באמצעותה את כללי המשחק של הכנסת דווקא לכיוון מודרני יותר.

שלושת הכשלים המרכזיים בעבודת הכנסת המוגדרים ברפורמה הם היעדר דיון אמיתי וענייני במליאת הכנסת, הסתפקות ברוב מינימלי תוך ויתור על השגת הסכמות רחבות, והאינפלציה של הצעות החוק הפרטיות שממנה סובלת הכנסת.

לפי טרכטנברג, הכשלים האלה אחראים במידה רבה לנתון שהוא מציג, שלפיו רק 30% בקרב הציבור היהודי ו–16% בקרב הציבור הערבי מביעים אמון בכנסת. הנתון הזה, המתבסס על סקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, מפחיד לא משום שהוא מייצג שפל חסר תקדים באמון הציבור במוסדות השלטון, אלא דווקא משום שהוא נכון רק ל–2018, כלומר עוד לפני שנכנסנו ל–2019 — שנה של קיפאון פוליטי חסר תקדים וכנסת לא מתפקדת. ניתן רק להעריך כי אם היינו בודקים את הנתון הזה ל–2020 — המצב היה גרוע יותר.

האמון בכנסת צנח

המהלך המרכזי שמציע טרכטנברג נועד לשנות את המצב שבו נכון להיום, לצורך העברת חוק הגיוס לדוגמה — חוק שאמור לשנות את הכיוון שאליו צועדת החברה הישראלית בעשרות השנים הקרובות — נדרש אותו הרוב שנדרש לצורך העברת חוק טכני דוגמת "חוק הפקסים", שאושר ב–2018 ונועד לפטור את האזרח הישראלי מהחובה לאתר מכשיר פקס פנוי כשהוא מתקשר מרחוק עם מוסדות ממשלתיים.

טרכטנברג אינו מקבל כעובדה קיימת את המצב הזה. ההצעה המרכזית המובאת ברפורמה היא יצירת מדד חדש, שאותו הוא מגדיר "עוצמת החוק". המשמעות שלו היא שהחוקים המובאים לחקיקה בכנסת ידורגו לפי שני ממדים: מידת החשיבות שלהם ככל שמדובר בחיי האזרחים, ומידת ההסכמה בכנסת על החוק בעת חקיקתו. ככל שחשיבותו של חוק תהיה גדולה יותר, כך תנאי הסף לחקיקתו יהיו גבוהים יותר, וככל שתהיה עליו הסכמה רחבה יותר, כך האפשרות לשנותו או לבטלו בהמשך תהיה כפופה לתנאים מחמירים יותר.

הרפורמה מציעה לחלק את הצעות החוק לשלוש קטגוריות — חוקי יסוד, חוקים מרכזיים וחוקים רגילים — ובהתאם לכך לקבוע את חשיבותן. לצורך הבאת כל הצעה לדיון במליאה יידרש מספר אחר של חתימות חברי כנסת, בהתאם לחשיבות הקטגוריה שאליה היא משתייכת. במקביל, לצורך העברת חוקים רגילים בכנסת יידרש רוב של יותר מעשרה חברי כנסת. לצורך העברת חוקים מרכזיים יידרש רוב של יותר מ–31 חברי כנסת ועבור חוקי יסוד יידרש רוב של יותר מ–60 חברי כנסת.

מדד עוצמת החוק ייקבע על ידי ההפרש בין מספר התומכים בו לבין מחצית ממספר המתנגדים אליו. כלומר, לכל חוק יינתן דירוג עוצמה של בין 10 ל–120. לצורך שינוי או ביטול חוק קיים יהיה צורך להשיג עוצמה לא פחותה מזו שהוענקה לחוק בעת אישורו.

הרפורמה מציעה גם כי מדד העוצמה של כל חוק שתחוקק הכנסת ישמש גם לחישוב "ציון" תקופתי לכל חבר כנסת, כסכום של מדדי העוצמה של כל אחד מהחוקים שהוא יזם והצליח להעביר — שיפורסם בציבור.

הרפורמה מציעה גם שלושה צעדים משלימים לצורך יצירת השונות בין החוקים השונים: הראשון הוא קביעת קוורום (מניין חוקי) לדיונים במליאה, שיעזור למנוע את המחזה הנפוץ של מליאה ריקה שאליו התרגלנו. כך, באמצעות קביעת קוורום לא יתקיים דיון אלא אם כן נוכחים במליאה לפחות 10% מחברי הכנסת של כל סיעה, ולפחות חבר כנסת אחד מכל סיעה קטנה. אם סיעה לא תעמוד בקוורום — יוטלו עליה סנקציות.

הכנסת ריקה, היום
מליאת הכנסת ריקהצילום: אוהד צויגנברג

הצעת חוק אחת בשנה

מהלך נוסף שמציע טרכטנברג, שמשלים את המהלך המרכזי, הוא הגבלת מספר הצעות החוק הפרטיות — כדי להפחית את מספרן העצום המועלה על ידי חברי הכנסת. בכנסת ה–20 (2015–2019) הועלו בסך הכל 4,163 הצעות חוק פרטיות — כ–1,000 הצעות בשנה — לעומת כ–129 בשנה ב–1977–1988 וכ–295 הצעות כאלה המוצעות במדינות שנבדקו. במקביל, בכנסת ה–20 אושרו רק 2.6% מתוך 4,163 ההצעות שהוגשו.

"אין אפשרות מעשית לחוקק מאות חוקים חדשים שנה אחר שנה, וקרוב לוודאי שהמדינה ואזרחיה לא יכולים לעכל, להתמודד ולאכוף זרם כה גדול של חוקים", כותב טרכטנברג. במקביל, הוא מסביר כי "התופעה הזאת מהווה מעין מעגל קסמים: ככל שחברי הכנסת נוכחים לדעת שסיכויי החקיקה זעומים, כך הם נוטים יותר להעלות הצעות חוק 'רעשניות' אך חסרות סיכוי ממשי לאישורן, וריבוין מפחית עוד יותר את התמריץ להפנות את פעילותם לאפיקים ראויים יותר". טרכטנברג מציע כי לכל חבר כנסת יותר להגיש הצעה אחת בכל מושב כנסת — מהלך שצפוי להגביל את מספר הצעות החוק למקסימום 260 הצעות בשנה.

ההצעה המשלימה השלישית היא הגבלת סמכות ועדת השרים לענייני חקיקה והיקפה של המשמעת הקואליציונית. כדי למנוע את המצב שראינו בכנסת ה–20, שבו כל סוגיות החקיקה נסגרות בוועדת שרים עלומה זו — שכפי שמגדירה הרפורמה, "פועלת בחוסר שקיפות מוחלט ועל פרוטוקוליה מוטל חיסיון" — הרפורמה מציעה כי ועדת השרים לא תקבע עמדה ביחס להצעות חוק פרטיות, אלא אם אלה נוגעות ישירות לפעילותם של משרדי הממשלה, או לנושא מהותי שמוזכר בהסכמים הקואליציוניים. כמו כן, טרכטנברג מציע כי הפרוטוקולים של הדיון בוועדה יתפרסמו ברבים, וכי המשמעת הקואליציונית תופעל רק על הצעות חוק ממשלתיות, ועל הצעות הנוגעות שעמדת הקואליציה לגביהם הוגדרה בהסכמים הקואליציוניים.

לדברי טרכטנברג, ביום שבו תוקם ממשלה, ראוי כי הזעזועים הפוליטיים שחוותה הכנסת בשנה החולפת יתבטאו במחשבה מחודשת על סדרי העבודה שלה. כפי שמגדיר זאת המסמך, "הכנסת נמצאת בתחתית מוסדות השלטון על פי מידת אמון הציבור בהם, והדבר מהווה סכנה ממשית לאיתנותה של הדמוקרטיה ושל המערכת הפוליטית כולה".

"אני לא חושב שיש פה אינטרס מפלגתי", אומר טרכטנברג, "נכון שלא יהיה קל להעביר רפורמה כזו, אבל צריך ללחוץ ולדחוף זאת פעם אחר פעם, והמודעות לגבי הצורך לעשות מהלך כזה תגבר. הציבור מסתכל על הכנסת בעיניים כלות ושואל את עצמו — אלה הנציגים שלנו? חוסר האמון בכנסת מחלחל לכל מקום. לכן, חשוב לומר שחלק מהבעיה היא כללי משחק, שניתן לשנותם. ברגע שתאמר שניתן לשנות את כללי המשחק בכנסת, אתה נותן תקווה".

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker