חוק ההסדרים אינו כלכלי - אלא פוליטי - פוליטי - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

חוק ההסדרים אינו כלכלי - אלא פוליטי

חוק ההסדרים ל-2019 כולל את רפורמת הסיעוד, אבל לא את הרפורמה במוסד לבוררות בתביעות ביטוח ■ למה? אל תחפשו היגיון מסדר בקביעת תוכנו של החוק, שהוא בעיקרו תוצר של כיפופי ידיים פוליטיים ■ למרות זאת, החוק ממשיך לשרת מטרות חשובות כבר 34 שנה

4תגובות
שר האוצר משה כחלון ויו"ר הכנסת יולי אדלשטיין
אמיל סלמן

מה משותף להצבת מצלמות בנתיבי תחבורה ציבורית, הקמת חשבון מעבר שיאפשר לעבור בקלות בין בנקים, גביית סכום קבוע מחברות הביטוח על ידי הביטוח הלאומי בגין תאונות דרכים בדרך לעבודה, חיוב מעסיקים ברכישת ביטוח פרטי מפני תאונות עבודה, ומתן אפשרות לבאר שבע ולירושלים לקבוע את הסדרי התחבורה הציבורית בעצמן?

מי שמתקשה לנחש, יכול לבחון את המשותף לרשימה הבאה: הטלת קנס על גופים ציבוריים שלא יעמדו בלוחות זמנים למתן היתרי בנייה, הקמת מוסד לבוררות בתביעות ביטוח, העברת הסמכות למינוי מנהלים בחברות בנות של חברות ממשלתיות לידי המנכ"לים, ביטול הפטור ממס לעשר שנים שניתן לעולים חדשים עשירים, ופיקוח על מחירי הניתוחים הפרטיים בישראל.

עדיין לא ניחשתם? קשה להאשים אתכם. מדובר בשתי רשימות אקלקטיות, נעדרות היגיון מסדר ברור לעין — ובכל זאת הן נבדלות זו מזו. הרשימה הראשונה כוללת את 30 הסעיפים שנותרו בחוק ההסדרים לתקציב 2019, ואמורה לעבור את אישור הכנסת בחודש הקרוב. הרשימה השנייה, לעומת זאת, כוללת 14 סעיפים שהושמטו מטיוטת חוק ההסדרים בלחץ הכנסת. בין שתי הרשימות מתנדנד סעיף נוסף, הנוגע לטוהר המידות בשלטון המקומי, שנגרע תחילה מחוק ההסדרים, אחר כך חזר אליו, ועכשיו יש דרישה להוציאו שוב מהחוק.

מה מייחד את רשימת 30 הסעיפים שזכו להישאר בחוק ההסדרים מרשימת 14 הסעיפים שהושמטו ממנו? לא ניתן למצוא תשובה מוסמכת לשאלה הזו. באופן עקרוני, הכנסת שמה לעצמה למטרה לצמצם את חוק ההסדרים, משום שהיא רואה בו חוק אנטי דמוקרטי. חוק ההסדרים הוא אסופה של חוקים, שקובצו יחדיו על ידי משרד האוצר, והם עוברים כמקשה אחת אגב אישור חוק התקציב. מכיוון שאי אישור חוק התקציב מביא לנפילת הממשלה, ומכיוון שחוק ההסדרים כרוך בחוק התקציב, מדובר בחוק שהכנסת דנה בו עם אקדח מכוון לרקתה — או שהחוק יאושר או שהממשלה תיפול. לכן, בפועל מדובר בחוק שהכנסת לא ממש יכולה להרשות לעצמה שלא לאשרו.

בחוק ההסדרים הנוכחי האיום של נפילת הממשלה אינו קיים, אבל העיקרון נשאר אותו עיקרון — חוק ההסדרים עובר כמקשה אחת, בלחץ זמן ובלי מתן שיקול דעת ממשי לכנסת. זה מסביר את הגישה העוינת לחוק של יושבי ראש הכנסת לדורותיהם ושל הייעוץ המשפטי של הכנסת — ולעמדתם המנסה לצמצם את החוק ככל האפשר.

לעומת זאת, הממשלה, ובראשה משרד האוצר, רואה בחוק ההסדרים כלי אפקטיבי מאוד להעברת חקיקה באופן מהיר. חלק מהחקיקה הזו הכרחית לאישור התקציב, למשל סעיף המורה על משיכת תמלוגים של מיליארד שקל מרשות שדות התעופה, סכום הנכלל בבסיס התקציב. אם הסעיף לא יעבור במסגרת חוק ההסדרים יווצר חוסר תקציבי.

גם בכנסת מקבלים את נחיצות הסעיף הזה. ואולם חלק מהחקיקה הנכללת בחוק ההסדרים כוללת סעיפים שכל קשר ביניהם לבין התקציב מקרי בהחלט — כמו הקמת רשויות תחבורה מטרופולניות, הקמת מוסד לבוררות בתביעות ביטוח, מעבר בין בנקים בלחיצת כפתור, הרפורמה בסיעוד — ולמרות זאת הם נכללים בחוק ההסדרים.

רפורמת הסיעוד, שהיא צעד ראשון לקראת חקיקה של חוק סיעוד ממלכתי בישראל, נכללת בחוק ההסדרים גם השנה — אף שמדובר ברפורמה ענקית, מרובת השלכות, מרובת סעיפים ומרובת התנגדויות. 49 ח"כים כבר חתמו על התנגדותם לאישור הרפורמה בחוק ההסדרים, כולם אגב בגלל סעיף יחיד ולא מאוד מהותי, של המרת שעות סיעוד בפועל בקבלת גמלה כספית; סעיף שחברות הסיעוד רואות בו איום על קיומן ולכן מפעילות לובי אגרסיבי נגדו.

למרות ההתנגדות הגורפת, הייעוץ המשפטי של הכנסת בראשות עו"ד אייל ינון ויו"ר הכנסת יולי אדלשטיין, הסכימו במסגרת המשא ומתן עם שר האוצר משה כחלון להשאיר את הסעיף הזה בחוק ההסדרים. לעומת זאת, סעיף אחר — של הקמת מוסד לבוררות בתביעות ביטוח — המעורר לובי אגרסיבי גם מצד לשכת עורכי הדין וגם מצד חברות הביטוח המתנגדות לו בתוקף, נפל מהחוק. ככל הנראה שר האוצר החליט לא "להתאבד" עליו.

ניגודי אינטרסים ולחצים של מקורבים

אם כך, מה הם הקריטריונים שקובעים מה ייכנס לחוק ההסדרים ומה ייצא ממנו? צריך אולי לשאול שאלה בסיסית יותר: מה הם בכלל הקריטריונים של משרד האוצר להכללת סעיפי חקיקה בטיוטת חוק ההסדרים, שעליה נפתח לאחר מכן משא ומתן עם הכנסת?

לשתי השאלות האלה אין תשובות ברורות. במשרד האוצר טוענים כי הם מכניסים לחוק ההסדרים הצעות חוק הקשורות באופן הדוק לאיזון התקציב, ולאחר מכן רפורמות משקיות חשובות בתחומי הליבה הקרובים ללבו של האוצר — כמו פריון, יוקר המחיה ותשתיות. זהו התירוץ לכך שרפורמת המעבר בין בנקים בלחיצת כפתור, היוזמה להקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות או הקמת מוסד לבוררות בתביעות ביטוח נכנסו לטיוטת חוק ההסדרים מלכתחילה.

את כל אחת מהרפורמות הללו ניתן היה להעביר בכנסת בהליכי חקיקה רגילים, אבל האוצר מעדיף את הנתיב המקוצר של חוק ההסדרים. מדוע? בכנסת טוענים כי מדובר בעצלות ובניצול לרעה של כוח הסחיטה של חוק ההסדרים על הכנסת, כדי לעקוף התנגדויות ציבוריות צפויות לאותן רפורמות. באוצר, לעומת זאת, טוענים כי מדובר ברפורמות שאחרת היו כנראה מתקשות לצלוח את משוכת הכנסת, בגלל סיבות לא ענייניות כמו ניגודי אינטרסים ולחצי שתדלנות של גופים מקורבים.

שר התחבורה ישראל כ"ץ
אילן אסייג

כך למשל, הסעיף של ביטול הפטור ממס על עולים חדשים, שנכלל בטיוטת חוק ההסדרים מדי שנה ונזרק ממנו מדי שנה. מדובר בסעיף הנתפש ככזה שגם שר האוצר, ועוד יותר ממנו ראש הממשלה בנימין נתניהו, מגינים עליו בגופם. לסעיף הזה, שמוציא את דיבתה של ישראל בעולם כמדינה המעניקה מקלט ליהודים עשירים המעלימים מסים במדינות המקור שלהם, אין סיכוי לצלוח חקיקה ישירה בכנסת. בעצם, אין לו סיכוי לשרוד גם בתוך חוק ההסדרים.

הדוגמה של הפטור ממס לעולים מלמדת שחוק ההסדרים הוא המפלט של משרד האוצר — לא רק מפני הכנסת אלא גם מפני הממשלה. הקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות, למשל, היא חלק ממדיניות תחבורה ציבורית שמתעכבת מאז 2010 בגלל התנגדות של שר התחבורה ישראל כ"ץ. לאחר שנים של לחצים כ"ץ התרצה והסכים להקמת רשויות מטרופולניות — אבל רק בירושלים ובבאר שבע, ולא בגוש דן חלילה, בגלל סכסוך עתיק יומין בינו לבין ראש עיריית תל אביב־יפו, רון חולדאי. באוצר ניצלו את שעת הכושר להעביר את הסעיף בחוק ההסדרים, לפני שכ"ץ יתחרט וישנה את דעתו.

באותו אופן, החוק לפיקוח על מחירי הניתוחים הפרטיים בישראל הוכנס לטיוטת חוק ההסדרים בעיקר כאמצעי לחץ על משרד הבריאות להסכים להטלת פיקוח, והמהלך להקלת הביורוקרטיה על יבוא מוצרים אלחוטיים נכנסה לחוק כאמצעי להכריח את משרד התקשורת לייעל את עבודת אגף הספקטרום הידוע לשמצה.

משא ומתן דו־שלבי

כפי שניתן להבחין, השיקולים בבניית טיוטת חוק ההסדרים הם שיקולים פוליטיים — פנים ממשלתיים או מול הכנסת — לא פחות מאשר שיקולים מקצועיים. באותה מידה, המשא ומתן מול הכנסת על השאלה מה יישאר בחוק ההסדרים, הוא בעיקרו משא ומתן פוליטי. מדובר במשא ומתן דו־שלבי: ראשית הכנסת דורשת לקצץ שליש ממספר הסעיפים בחוק ההסדרים מפאת קוצר זמן. משרד האוצר יודע זאת, ולכן משבץ מלכתחילה בטיוטת החוק הרבה הצעות מיותרות, "עזים", שאחר כך מוותרים עליהן. בשלב השני נכנסים למשא ומתן פרטני בשאלה מה מתוך שני השלישים הנותרים ראוי להשאיר בחוק, ומה צריך לעבור הליכי חקיקה מלאים ורגילים.

לכאורה, הכנסת מתעקשת שרפורמות מבניות מורכבות ורגישות לא יעברו בחטף. "שלא ייצא ש–49 ח"כים שמתנגדים לרפורמת הסיעוד מצביעים בעדה, רק בגלל שאין ברירה כי היא חלק מחוק ההסדרים", מסבירים בכנסת. אלא שבפועל זה בדיוק מה שקורה: רפורמת הסיעוד הענקית, הקמת הרשויות המטרופוליניות, הפרטת ביטוח תאונות העבודה במשק — כל אלה נשארו בחוק ההסדרים אף שמדובר ברפורמות מסובכות ושנויות במחלוקת.

למעשה, רק שתי רפורמות גדולות וסבוכות יצאו מהחוק. האחת, כי היא בכל מקרה נמצאת כבר בהליכי חקיקה רגילים (הרפורמה ברישוי עסקים), והשנייה אכן נבעטה מהחוק בבושת פנים (ההצעה לבוררות חובה בתביעות ביטוח). אפשר רק לתהות אם הבעיטה הדרמטית של הצעה זו החוצה מחוק ההסדרים נובעת מהלובי העוצמתי של לשכת עורכי הדין המתנגד לה.

אז מה ההיגיון המסדר בקביעת תוכנו של חוק ההסדרים? ככל הנראה, אין כזה. זהו חוק שהוא בעיקרו תוצאה של מקח וממכר פוליטי, ושלמרות ההתנגדויות המרובות אליו ממשיך להתקיים ברציפות כבר 34 שנה, מאז 1985. קיומו הממושך מלמד כי החוק משרת מטרה חיונית, דמוקרטית וכלכלית. אבל מדינת ישראל מפחדת להגדיר את המטרה הזו באופן מפורש. אולי הגיע הזמן לכך.

מחר: האם צריך להאמין בדמוקרטיה, גם כשהיא רעה?



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#