מירב ארלוזורוב

הספר "הפחתת הנטל הרגולטורי של ממשלת ישראל ל–2016" הוגש לממשלה לפני שבוע. הספר מפרט את המאמצים שעשו משרדי הממשלה השונים ב–2016 במטרה להפחית את נטל הביורוקרטיה והרגולציה שלהם על הציבור.

כל משרד מחויב להוריד ב–25% מהנטל הביורוקרטי שלו מדי שנה, במשך חמש שנים ברציפות. ב–2016 המאמצים הללו נשאו פרי, והביאו לחיסכון למשק באמצעות פישוט והפחתת הרגולציה והביורוקרטיה בסכום של 1.3 מיליארד שקל.

ראש הממשלה, בנימין נתניהו, שכבר הגדיר בעבר את הביורוקרטיה הממשלתית כאחת מאויבות הצמיחה של המשק, והבטיח "להילחם בעודף הרגולציה בגרזנים", היה גאה בהישג הממשלתי. "יש את נגע הביורוקרטיה ואת נגע עודף הרגולציה", אמר בפתח ישיבת הממשלה. "נשמע היום סקירה על המאמץ הממשלתי שמוריד את יוקר המחיה, וכותש את סבך הרגולציה. החיסכון המוערך ב–2016 הוא מיליארד ו–300 מיליון שקל, אבל יש עוד עבודה גדולה לפנינו. אנחנו נמשיך לסרוק את משרדי הממשלה ונחתוך בביורוקרטיה שמכבידה על המשק ועל אזרחי ישראל".

אכן דברים כדורבנות, אבל המעשים קצת פחות. הספר שהוגש לממשלה מכיל 69 עמודים, וכדאי להתחיל לקרוא אותו דווקא מהעמוד האחרון, שם מפורטות הפעולות שביצע משרד הבריאות — המשרד השלישי בגודלו בישראל — להפחתת נטל הרגולציה שלו.

מפורטות שלוש תוכניות להפחתת נטל רגולציה שהמשרד התחייב להן ב–2016, הנוגעות לניסויים קליניים, לפיקוח על תרופות ולטיפול בשפכים ובהשקיה בקולחין. באשר לתוכניות אלה כתובה בספר שורה אחת: "לא גובשו תוכניות בשלושת התחומים".

אז כן, המשרד השלישי בגודלו בישראל, ובוודאי המשרד השני בגודלו בהיקף הפיקוח והרגולציה שהוא משית על המשק הישראלי, לא ביצע את המוטל עליו. במלים פשוטות יותר: משרד הבריאות ציפצף על ראש הממשלה ועל הממשלה, ואף שמתוקף החלטת ממשלה הוא מחויב להפחית מדי שנה את נטל הרגולציה שלו ב–25%, הוא לא עשה זאת.

תסמונת רמדיה

נזכיר שמשרד הבריאות הוא רגולטור ענק, שיכולתו למרר את חיי הציבור משמעותית במיוחד. מאז פרשת רמדיה, למשל, נכנס מינהל המזון של משרד הבריאות לבונקר, וחדל כמעט להעניק אישורים ליבוא מזון. כך תרם המשרד ליצירת מונופולים של יבואני המזון הבלעדיים, ואין עוררין על כך ששליטת היבואנים הבלעדיים על יבוא המזון לישראל היא אחת הסיבות העיקריות ליוקר המזון בישראל.

בעקבות המחאה החברתית של 2011, כוונו חצי הממשלה לשחרור החסמים על יבוא מקביל של מוצרי מזון, ולשם כך יזמה הממשלה את רפורמת הקורנפלקס, במטרה להקל את יבוא המזון לישראל. בשל לחצים ממשלתיים כבדים, משרד הבריאות נאלץ להסכים לרפורמה. באותו אופן נגרר משרד הבריאות לביצוע רפורמה ענקית נוספת ברגולציה החונקת שלו: הרפורמה ביבוא התמרוקים לישראל — תחום נוסף הלוקה בחוסר תחרותיות בגלל רגולציה מופרזת, שלא איפשרה יבוא מקביל.

שתי הרפורמות האלה קריטיות להפחתת יוקר המחיה בישראל, וברור גם שהן מוצדקות לחלוטין. אין שום סיבה למנוע יבוא מקביל של תמרוקים לישראל, במיוחד כשיבוא כזה מקובל בכל המדינות המפותחות. באותה מידה, סאת הייסורים הביורוקרטיים שנדרשה כדי לקיים יבוא מקביל של קורנפלקס לישראל — אינה הגיונית כשמדובר במזון עמיד יחסית, שאינו רגיש.

הפגנה נגד יבוא עגבניות
הפגנה נגד יבוא עגבניות. עודף הרגולציה של משרד הבריאות על יבוא מזון הוא אחד הגורמים ליוקר המזון בישראצילום: אילן אסייג

גם משרד הבריאות גאה מאוד ברפורמות האלה, והוא מנופף בהם כעדות חיה לכך שהוא תרם כבר תרומה ניכרת להפחתת נטל הרגולציה שלו.

המשרד צודק, כמובן. אלא ששתי הרפורמות נעשו ב–2015. התוכנית להפחתת נטל הרגולציה היא תוכנית חמש־שנתית המחייבת את משרדי הממשלה למאמצים מתמשכים בכל שנה. משרד הבריאות אמנם ערך שינויים ניכרים ברגולציה שלו ב–2015, במידה רבה מאחר שהדבר נאכף עליו בידי הממשלה. אך המשרד נח מאז על זרי הדפנה; הוא העלה את תרומתו, ואינו חושב שתפקידו להמשיך ולהעלות תרומה נוספת.

לפי תלונות של איגוד לשכות המסחר, משרד הבריאות לא עמד גם בחלקים חשובים שאליהם התחייב ב–2015 — הפחתת הרגולציה על יבוא ציוד רפואי. בנוסף, הרפורמה ברישוי עסקים שנועדה להקל את הביורוקרטיה על פתיחת עסקים חדשים בישראל, ואשר מחייבת את משרדי הממשלה לפרסם ברבים את הדרישות שלהם מכל בית עסק חדש (כן, נכון להיום הדרישות אינן מפורטות ואינן מפורסמות), מתעכבת גם היא מפני שמשרד הבריאות לא פירסם עדיין את ההנחיות שלו לרישוי עסקים.

התנהלות משרד הבריאות חושפת את אחת מנקודות התורפה הקשות ביותר של ממשלת ישראל: מבחן היישום. ממשלת ישראל פעילה מאוד בכל הנוגע לעריכת רפורמות ושינויים מבניים. בכלל, מאמצים ניהולים כבירים, שמונהגים בידי מנכ"ל משרד ראש הממשלה לדורותיו ואגף ממשל ומדיניות במשרד, הביאו למהפך בתכנון הממשלתי. משרדי הממשלה יודעים כיום להציג תוכניות עבודה מפורטות, לרבות מדדי ביצוע מדוקדקים לעמידתם בתוכניות. על הנייר, ממשלת ישראל השתפרה פלאים, הבעיה היא שחלק גדול מהתוכניות יפות מאוד רק על הנייר. כאשר מגיע שלב הביצוע, היכולות של הממשלה מתאיידות.

הדברים נכונים בעיקר כאשר הביצוע דורש מפקידי הממשלה לוותר על סמכויות, ושומו שמים, להסכים לקחת סיכונים באמצעות הפחתת נטל הרגולציה. תסמונת ה"לא במשמרת שלי" גורמת לכך שכמעט כל פקיד ממשלה בעל סמכויות פיקוח מעדיף לאגור עוד ועוד סמכויות ולעולם לא לשחרר אותן, מחשש לתקלה כלשהי שתתרחש בתחום המפוקח על ידם.

התוצאה היא ממשלה שנמצאת בבונקר, שמעדיפה לחסום פעילות ולהגיד לא — מאשר לאפשר לה להתקיים תוך לקיחת הסיכון שפה ושם יקרו גם תקלות.

"תסמונת רמדיה" קוראים לזה, ומשרד הבריאות הוא אכן אחד ממקרי הקיצון של התסמונת, אבל לא מקרה יחיד. זכור גם המקרה שבו פקיד במשרד האנרגיה עיכב במשך שלוש שנים את חיבור צנרת הגז הטבעי בישראל, עד שהממשלה נאלצה לחוקק חוק המסיר את האחריות ממנו כדי שהצנרת תוכל להתחבר סוף־סוף.

הנזק מהתנהלות כזו הוא עשרות מיליארדי שקלים. זוהי אחת המשקולות הכבדות ביותר על צמיחת המשק, כי בחלק גדול מהתחומים לא ניתן לקבל אישורי פעילות מהרגולטורים, או שהאישורים כרוכים בייסורים. לא בכדי ממוקמת ישראל במקום ה–53 בעולם במדד קלות עשיית עסקים של הבנק העולמי, ולא בכדי קבע מכון אהרן במרכז הבינתחומי בהרצליה כי חלק הארי בבעיית הפריון הנמוך של ישראל נובע מהיעדר השקעה של המגזר העסקי, בגלל מס הביורוקרטיה הגבוה שהממשלה גובה ממנו.

נח על זרי הדפנה

בהכירה בנקודת התורפה של הביורוקרטיה הממשלתית החונקת, החלה הממשלה בניסיונות לייעל את הרגולציה והביורוקרטיה שלה. חובת הפחתת הנטל הרגולטורי היא אחד משני הצעדים החשובים בתחום, והיא מתייחסת להפחתת רגולציה קיימת. הצעד הנוסף הוא בחינה של רגולציה חדשה, כדי לראות אם התועלת ממנה עולה על העלות למשק — תהליך שנקרא בחינת RIA. אלא ששני התהליכים לא יוכלו לקרום עור וגידים אם משרדי ממשלה יסרבו לשתף פעולה, ועוד דווקא הגדולים והחשובים שבהם — כפי שעשה משרד הבריאות ב–2016.

להגנתו טוען משרד הבריאות כי הוא דווקא הכין תוכנית להקלת הנטל בניסויים הקליניים, אלא שהוא לא ממש הציג תוכנית מפורטת כזו, והוא שינה את דעתו ולמעשה אין לו כל כוונה להקל את הרגולציה באישור תרופות.

הרגישות במשרד הבריאות באשר לאישור תרופות גבוהה, לכאורה בצדק — עד שעולה השאלה מדוע נדרשת רגולציה מקומית לתרופות שעברו אישור של מינהל התרופות (FDA) האמריקאי. טענת משרד הבריאות שהוא חייב לוודא כי התרופה המיובאת מארה"ב זהה לזו שאושרה על ידי ה–FDA נשמעת בדיוק כמו התחפרות בתוך הבונקר. המשרד טוען גם למחסור בכוח אדם המונע ממנו לבצע שינויי רגולציה, למשל בתחום יבוא הציוד הרפואי. ולבסוף, משרד הבריאות מתרעם מדוע באים אליו בטענות אחרי שינויי הרגולציה הגדולים שעשה ב–2015.

משרד שמרן ומקובע

שר הבריאות, יעקב ליצמן
שר הבריאות, יעקב ליצמןצילום: טלי מאייר

הסרבנות של משרד הבריאות, שעלולה להיות דוגמה רעה למשרדים נוספים, תאלץ ככל הנראה את הממשלה להפוך את המשרד למקרה בוחן ראשון של הפעלת סנקציה על משרד ממשלתי. באוגוסט, על רקע מה שנראה היה כבר כחוסר התלהבות של משרדי הממשלה מחובתם לשתף פעולה בהפחתת הנטל הרגולטורי שלהם, התקבלה החלטת ממשלה תקדימית על הטלת סנקציות על משרדי הממשלה. ההחלטה קבעה כי משרד שלא יעמוד בהפחתת נטל הרגולציה שלו — יאבד את זכותו לקדם רגולציה חדשה, ולמעשה לא יוכל לקדם חקיקה חדשה.

אף אחד לא חשב שהסנקציה הזו תגיע למבחן, ועוד דווקא נגד המשרד השני בחשיבותו בממשלה שהשר העומד בראשו, יעקב ליצמן, הוא אחד החזקים בקואליציה.

בפועל, לנוכח סרבנות המשרד, נראה כי קרוב היום שבו משרד הבריאות יזכה לנחת זרועה של הממשלה. הוא יהיה הראשון אי פעם שייאסר עליו לקדם חקיקה חדשה, לא כי החקיקה המוצעת פסולה, אלא משום שהתנהלות המשרד פסולה.

האם אכן ראש הממשלה יעז לעמוד בפני ליצמן ולומר לו לא? במערכת הפוליטית מתקשים להאמין בכך. ההערכה הרווחת היא שבסופו של דבר משרד ראש הממשלה, המפקח על הפחתת נטל הרגולציה, יגיע ל"הסדר חוב" עם משרד הבריאות: הממשלה תפרוס לשנים הבאות את הפחתת הנטל שהמשרד התחייב לה ב–2016.

בכל מקרה, בין שתוטל עליו הסנקציה במלואה, ובין שהוא יידרש להסדר החוב, אין ספק כי משרד הבריאות הצליח להבאיש את ריחו. הוא הוכיח שהוא משרד שמרן ומקובע, שיוקר המחיה או הגשת שירות ציבורי איכותי אינם קרובים ללבו.

דווקא משום שמדובר במשרד גדול, חשוב ואינטליגנטי — המשרד הרי נשלט בידי גילדת הרופאים — אי־אפשר לעבור בשתיקה על התנהלותו. התקדים של נקיטת סנקציה נגד משרד ממשלתי, ולו כדי לחנך את שאר משרדי הממשלה שהקלת נטל הרגולציה שלהם אינה עניין לבחירה, נראה מוצדק במיוחד במקרה של משרד הבריאות.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker