לא תמיד צריך את מבקר המדינה

הממשלה כבר זיהתה את רוב הליקויים בחוק עידוד השקעות הון וטיפלה במרביתם

מירב ארלוזורוב
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
מירב ארלוזורוב

דו"ח מבקר המדינה על חוק עידוד השקעות הון הוא דו"ח מתון יחסית. המירב שהיה למבקר המדינה להעיר בנוגע לאחד החוקים הכי שנויים במחלוקת בישראל, זה ש"המשרדים האחראים לא יצרו מנגנון אשר מנתב את הטבות המס לפי מטרות החוק, ולא קבעו מגבלה על השימוש בהן", וכן שעל המדינה "לבצע הערכה שיטתית של עלות הטבות המס, ולבחון את תרומתן להשגת מטרות החוק לעומת חלופות אחרות". את הביקורת הזו מבקר המדינה יכול להשמיע כמעט כנגד כל פעולה שעושה הממשלה.

הביקורת המתונה של מבקר המדינה אינה בכדי. במידה רבה, הדו"ח של המבקר בנוגע להטבות המס בחוק עידוד השקעות הון הוא דו"ח מיותר, מאחר שהממשלה הוציאה את כל הרוח ממפרשי המבקר ‏(הדבר אינו נכון לגבי הביקורת של המבקר על הרווחים הכלואים‏). זאת, מאחר שכל הליקויים שהמבקר הצביע עליהם בדו"ח שלו, הממשלה כבר זיהתה - וטיפלה במרביתם - שלוש שנים קודם לכן.

הזעם הציבורי נגד חוק עידוד השקעות הון הוא מוצדק ושגוי בו־זמנית. הוא מוצדק, מאחר שזהו חוק שנוסח באופן רשלני, ושהביא לכך שכמה חברות ענק, וטבע בראשן, נהנו מהטבות מס של מיליארדי שקלים, בעוד שכל שאר חברות היצוא נהנות מפירורים בלבד. הוא שגוי, משום שכל זה הוא נחלת ההיסטוריה. מדינת ישראל שינתה את חוק עידוד השקעות הון, שינוי מהותי, ב-2010 - בדיוק בגלל כל הבעיות הללו.

השינוי ב-2010 נעשה לאחר עבודה מעמיקה של ועדה ממשלתית, בראשותו של מנכ"ל האוצר דאז חיים שני. ועדת שני שינתה את החוק בדיוק חמש שנים לאחר השינוי המקיף הקודם שנעשה בחוק עידוד השקעות הון, ב-2005. השינוי של 2005 הוא זה שפתח את סכר הטבות המס, בכך שאיפשר לכל חברה שעומדת בכללי החוק לקבל הטבות מס ללא מגבלה. כמו כן, השינוי של 2005 ייסד את מסלול ה-0% מס, שבעקבותיו גרפו כמה חברות ענק מיליארדי שקלים של הטבות מס.

מבקר המדינה יוסף שפיראצילום: שירן גרנות

בדיעבד, שינוי החוק ב-2005 היה רע מאוד, והביא להתנפחות הטבות המס ולחוסר שוויוניות אדיר בהן ‏(ארבע החברות הגדולות גורפות 77% מההטבה‏). ללא ספק, זו היתה חקיקה שגויה, ועל כך המדינה ראויה לביקורת. עם זאת, לזכותה של המדינה ייאמר שהיא התעשתה במהירות. בתום חמש שנים בלבד מהשינוי של 2005 המדינה כבר מינתה ועדה מיוחדת, שכל תפקידה היה לבחון את הכשלים בחוק ולהחליט על תיקונם - להלן ועדת שני. שינוי מאסיבי כל כך בחוק, בתוך פרק זמן קצר כל כך, אינו עניין של מה בכך. הוא קודם כל מלמד כי מערכי הבקרה של המדינה היו ערניים, וזאת הרבה לפני שמבקר המדינה התעורר והבחין בכשלים של חוק עידוד השקעות הון.

החוק החדש פשוט ונהיר

ועדת שני שינתה את חוק עידוד השקעות הון לחלוטין. היא ביטלה את כל המסלולים שהיו נהוגים בחוק, בראש ובראשונה את מסלול ה-0%, והמירה אותם בכמה הטבות מס פשוטות וברורות. חברות יצוא תשלמנה מס של 6% בפריפריה ו-12% במרכז ‏(שונה השנה ל-9% ו-16%, בהתאמה‏). בנוסף נשאר “מסלול טבע", כלומר מסלול אסטרטגי לחברות שמבצעות השקעות ענק בישראל, עם מס של 5% ו-8%.

זהו, בכך מתמצה חוק עידוד השקעות הון החדש, והוא שונה מהותית מהחוק הישן שכלל אינספור מסלולים מורכבים ומסובכים. המורכבות של החוק הקודם הולידה תסבוכות, כמו זו של הרווחים הכלואים, שלא קיימים יותר בחוק החדש. חשוב יותר, הפשטות של החוק החדש צפויה לקדם את בעיית חוסר השוויוניות של החוק הקודם: התברר שהמורכבות של החוק הקודם שיחקה לידי חברות הענק, כמו טבע, שרק הן יכלו להבין את החוק המורכב ולנצל את ההטבות בו עד תום. הפשטות של החוק החדש מאפשרת גם ליצואנים קטנים ולא מתוחכמים ליהנות מאותן הטבות בדיוק כמו יצואני הענק. כולם שווים בפני החוק, בזכות זה שהחוק הוא אחיד ופשוט לכולם.

ההנחה של ועדת שני היתה גם שההטבות בחוק הקודם, בעיקר מסלול ה-0%, היו מוגזמות, וכי מדינת ישראל יכולה למשוך אליה חברות בינלאומיות גם בשיעורי מס מעט גבוהים יותר. כך הגענו ל-9% ו-16% לחברות יצוא רגילות, ו-5% ו-8% לחברות אסטרטגיות. אין שום דבר קדוש בשיעורי המס הללו, והבחירה בהם, כפי שקובע בצדק מבקר המדינה, אכן נעשתה ללא בדיקה מעמיקה.

הבחירה התבססה על שיטת ה"ניסוי וטעייה", משמע, רצו להעלות את שיעורי המס, אבל נזהרו שלא להעלות אותם יותר מדי כדי לא להרתיע את חברות היצוא הגדולות, שבקלות יכולות לעבור לפעול ממדינות אחרות. שיעורי המס הללו יכולים להמשיך ולהיבחן, ועובדה שהכנסת אכן בחנה אותם השנה והעלתה אותם מעט.

ועדת שני לא שינתה, עם זאת, את התפישה היסודית של החוק - הטבות מס רק לחברות יצוא, והטבות מס שאינן מוגבלות בסכום. מבקר המדינה מעיר למדינה על כך, וההערה שלו היא חשובה וראויה להישקל. עם זאת, גם עמדתה של המדינה היא בעלת משקל: המדינה טוענת כי אינה יכולה להגביל את הטבות המס בסכום, מכיוון שכל המטרה של החוק היא לעודד חברות יצוא רווחיות לפעול מישראל, וככל שהרווחיות תגדל יגדלו עמה גם ההטבות, וטוב שכך.

בניגוד לרושם שעשוי להיווצר מדו"ח המבקר, ההחלטה שלא להגביל את הטבות המס בסכום לא נבעה מחוסר תשומת לב רשלני של המדינה. זאת היתה החלטת מדיניות מכוונת מצדה של ועדת שני, שהחליטה כי התחרות בין מדינות על החברות הגלובליות מחייבת את ישראל להישאר אטרקטיבית באמצעות הצעת הטבות מס ברורות, פשוטות ונדיבות.

זה לא אומר, כמובן, שהמדיניות שנבחרה על ידי ועדת שני היא בהכרח מדיניות נכונה. יש רבים שטוענים שצריך למצוא דרך להגביל את סכום הטבות המס בכל זאת. יש אחרים שטוענים שעצם התמרוץ של חברות יצוא הוא שגוי, וכי יצוא אינו מטרה ראויה לעידוד על ידי המדינה. גם השיעור הנכון של הטבות המס יכול וצריך להמשיך להיבחן. רק השנה, לראשונה, ביצע משרד האוצר השוואה לעומק של שיעור הטבות המס לחברות שמציעות המדינות השונות, המדינות שבהן אנחנו רוצים להתחרות ובגללן קבענו את הטבות המס. ישנן מחלוקות עמוקות פחות, כמו מהי ההגדרה הנכונה לחברת יצוא.

כמובן, יש גם מי שטוענים שניתן לבטל את הטבות המס כליל, ולהשתמש בכסף שייחסך למטרות אחרות, ראויות יותר. חינוך, למשל. הבעיה עם ההצעה הזו שהיא בגדר שתי ציפורים על העץ: היא מניחה שביטול ההטבות יאפשר לנו להתחיל ולגבות 26% מס על מיליארדי השקלים של רווחי טבע. ההצעה הזו מתעלמת מהאפשרות שטבע ‏(או כל חברה גלובלית אחרת‏) תבחר בעקבות השינוי להסיט את רווחיה מחוץ לישראל, ואולי אפילו להסיט את מפעליה מחוץ לישראל, ואז ישראל תישאר עם 26% מס על אפס רווחים ואולי גם אפס מקומות תעסוקה.

“בבחירה בין 26% מס על מעט רווחים, ל-10% מס על מיליארדי שקלים של רווחים, ברור איפה המדינה מעדיפה להימצא", הסבירו בוועדת שני את תפישת העולם שלהם. זאת תפישה שגם מבקר המדינה אינו מצליח לערער עליה.

הדיון הציבורי בחוק עידוד השקעות הון, לפיכך, הוא חשוב ותורם - וראוי שיימשך. עם זאת, לפחות במקרה הזה אי־אפשר להאשים את המדינה כי היא נגררת אחרי הוויכוח ואחרי הגילויים של מבקר המדינה. היא לא, היא מובילה אותם.

עשו לנו לייק לקבלת מיטב הכתבות והעדכונים ישירות לפייסבוק שלכם

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker