דו"ח המבקר |

כך חולקו מיליארדי שקלים לחברת טבע בלי מדידה ובקרה

טבע קיבלה הטבות מס מכוח החוק בסכום של כ-12 מיליארד שקל ■ המבקר: אין ודאות שההטבות תורמות לפיתוח התעשייה והפריפריה; משרדי האוצר והכלכלה לא הציבו יעדים מדידים ולא קבעו מנגנוני בקרה

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים

חברת טבע לא יכלה לבחור עיתוי אומלל יותר לפרסום תוכנית הפיטורים שלה - ערב פרסום דו"ח מבקר המדינה, שממנו עולה כי אף שהפיטורים חוקיים, הם סותרים את אחד מיעדי החוק לעידוד השקעות הון - תעסוקה בת קיימא.

טבע, שקיבלה הטבות מס מכוח החוק בסכום חריג של כ 12 מיליארד שקל, הודיעה בסוף השבוע על כוונתה לפטר מאות עובדים בישראל, ככל הנראה כ-500-700 עובדים.

כתבות נוספות באתר TheMarker

סטודנטים? כך תעשו לבנקים בית ספר

סקר: כמחצית מהישראלים מעדיפים לחיות במדינה אחרת

מפעל טבע בהונגריהצילום: בלומברג

הפיטורים ודו"ח המבקר מציגים את חוק עידוד השקעות הון לא רק ככלי ריק, אלא ככלי שגרם נזק לציבור הרחב. את ההנחה הנדיבה שקיבלה טבע משלם הציבור, שנדרש לכסות על חסרונם של 12 מיליארד השקלים האלה בהכנסות המדינה, למשל באמצעות העלאת המע"מ ומס ההכנסה.

לסיקור המלא של דו"ח המבקר

על רקע הודעת הפיטורים של טבע מסר שר הכלכלה, נפתלי בנט, כי הורה לבחון מחדש את חוק עידוד השקעות הון. גם שר האוצר, יאיר לפיד, הורה לבחון אותו מחדש. חוק עידוד השקעות הון נחקק כדי לעודד יוזמה כלכלית, השקעת כספים בישראל ויצירת
מקומות עבודה חדשים. סך הטבות המס שניתנו מכוח החוק עלה מ-2.3 מיליארד שקל ב-2003 ל-5.6 מיליארד שקל ב-2010. ב-2005 נחקק תיקון לחוק שהעביר את האחריות למסלול הטבות המס לרשות המסים. ב-2010 הוקמה ועדת שני, ועדה בין-משרדית בראשות מנכ"ל האוצר דאז, חיים שני, שהציעה שינויים בחוק כדי לייעל את השימוש במשאבים. בעקבות המלצותיה, ב-2011 נחקק תיקון לחוק שפישט את מנגנון הטבות המס. ב-2012 נחקק תיקון נוסף בעניין הרווחים הכלואים - רווחים שלא חולקו כדיווידנד, ולכן זכו לפטור ממס במסגרת מסלולי מענקים והטבות שנועדו לתמרץ חברות להשקיע את רווחיהן בישראל.

לפי מבקר המדינה, במהלך השנים התברר כי חל גידול חד בעלות החוק וכי חלק ממטרותיו אינן מושגות. בין השאר, התברר כי רוב הטבות המס ניתנות למספר מצומצם של חברות גדולות, המשלמות מס חברות נמוך במיוחד - וחלקן אינן משקיעות את רווחיהן במפעליהן בישראל, בניגוד לתכלית החוק. בנוסף, אין כלל ודאות כי ההטבות תורמות ערך מוסף לפיתוח התעשייה, בייחוד בפריפריה, ומסלולים שנועדו למשוך משקיעי חוץ נוצלו להפחתת מסים שמשלמות חברות ישראליות. בין מטרות החוק נמצאת תעסוקה בת קיימא - לצד צמיחה, חדשנות וחיזוק הפריפריה.

טבע, שקיבלה מהמדינה את ההטבות הגדולות ביותר, מצהירה בעצם שהן אינן מחסנות את המדינה מפיטורים, ושגם 12 מיליארד שקל אינם תעודת ביטוח. הטבת הענק אינה מפריעה לטבע לפטר - וגם לא מפריעה לה להתווכח עם רשות המסים על הפרשנות לחוק בכל הנוגע לסעיף הוצאת רווחים כלואים מישראל. ברשות המסים טוענים שטבע הוציאה כספים לרכישת חברות בנות, ולכן עליה לשלם בגינם דיווידנד. בטבע מפרשים אחרת את הסעיף האוסר הוצאת כספים וטוענים שהם לא חייבים במס. המחלוקת צפויה להסתיים בפשרה בשבועות הקרובים, כיוון שב-11 בנובמבר יפוג תוקף תוכנית ההנחות להסדרי הרווחים הכלואים, שעליה הכריז משרד האוצר לפני כשנה. לצד טבע, צפויות להשתלב בהסדר חברות בינוניות.

אין להסתפק בתיקון

דו"ח מבקר המדינה חושף את ההתנהלות מאחורי הקלעים של ניסוח חוק עידוד השקעות וניסוח הוראת השעה להסדר הרווחים הכלואים. הערכות שלפיהן החוק גובש ללא בדיקה כלכלית מעמיקה, אלא לפי "מבחן האצבע", זוכות לחיזוק בדו"ח.

כפי שפורסם ב-TheMarker, מנסחי החוק העריכו בחסר רב את הפסד ההכנסות ממסים שייגרם מהחוק - לפי הערכות, ההפסד הצפוי הוא 10 מיליארד שקל לשנה, לעומת הערכה של 3-4 מיליארד שקל שסיפק אגף התקציבים באוצר לאחר השינוי בחוק ב-2011. לפי המבקר, טעות זו נבעה מאי-בדיקת הנושא לעומקו.

גם ההכנות שעשתה רשות המסים לפני שהציגה את תוכנית ההטבות בעניין הרווחים הכלואים ספגו ביקורת קשה. מבקר המדינה קובע כי משרדי האוצר והכלכלה, האחראים על יישום החוק, "לא יצרו מנגנון שינתב את הטבות המס לפי מטרות החוק ולא קבעו מגבלה על השימוש בהן. בשל כך התאפשר מתן הטבות לחברות, ללא בחינה אם הכספים משמשים למטרות שאליהן יועדו".

לפי המבקר, אף שהמשרדים האחראים העלו שחלק ממטרות החוק אינן מושגות - הם לא הציבו יעדים מדידים, שיאפשרו לוודא את השגת מטרות החוק. בין השאר, לא קבעו המשרדים מי הגופים האחראים למעקב אחר נתוני הטבות המס; לא הגדירו קריטריונים לבחינה שיטתית וסדורה של הנתונים; לא יצרו מנגנון בקרה יעיל שייבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס וינתב אותן לפי מטרות החוק; לא קבעו מגבלה על השימוש בהטבות; ולא קבעו מנגנון שמאפשר בקרה על עלות יישום החוק למשק הישראלי.

הרווחים כלואים מצטברים

לדעת מבקר המדינה, אין להסתפק בתיקון חוק עידוד השקעות הון בעקבות המלצות ועדת שני. כדי להבטיח שהחוק אכן ישיג את מטרותיו, קובע המבקר כי על האחראים לביצועו להציב יעדים ברורים ומדידים, לאסוף נתונים עדכניים הנדרשים לצורך מעקב אחר השגת מטרות החוק, ולקבוע מנגנון מעקב ובקרה שייבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס, יסייע בהקצאתן לחברות ויאפשר לבצע שינויים, אם יידרשו.

עוד קובע המבקר כי היחס אל הטבות המס שמוענקות במסגרת חוק עידוד השקעות הון כאילו שהן חסרות עלות תקציבית גורם לכך שהן אינן מתחרות בהוצאות תקציביות אחרות - ואינן נבחנות מולן. לפי המבקר, ועדת שני לא נדרשה לבחון ולא בחנה אם עלות הטבות המס כדאית בהתחשב בתועלתן, ואף לא בחנה את התרומה הצפויה של ההטבות לעומת תרומה של דרכים חלופיות להשגת יעדי החוק - כמו השקעה בתשתיות, בחינוך ובתחבורה.

משרד האוצר השיב למבקר כי עלות ההטבות היא נגזרת של הרווחים העתידיים של החברות ומושפעת מגורמים רבים, וכי לא ניתן לחזות או לבודד את השפעת החוק על הכנסות המדינה ממסים.עוד טענו באוצר כי יש קושי רב לקבוע אם צמצום ההטבות או ביטולן יובילו לגידול בהכנסות המדינה ממסים.

מבקר המדינה טען בתגובה כי חוסר היכולת לקבוע אם צמצום ההטבות או ביטולן יביאו לגידול בהכנסות ממסים, אין פירושו שאפשר וצריך לתת הטבות ללא מגבלה על היקפן וללא בקרה מספקת על ניצולן. המבקר קבע כי מתן הטבות בהיקף בלתי מוגבל, ללא בחינת העלות אל מול התועלת וללא בחינת חלופות אחרות, הוא התנהלות לא כלכלית הפוגעת באינטרס הציבורי.

עבודת המטה לא היתה מספיקה

בנוגע לסוגיית הרווחים הכלואים, קבע המבקר כי מנתוני מינהל הכנסות המדינה עולה שבדומה לריכוזיות הרבה בהטבות המס, גם רוב הרווחים הכלואים התרכזו במספר מצומצם של חברות. מהנתונים עולה כי ב 2003 2010 נוצרו כ 55% מהרווחים הכלואים, כ-52 מיליארד שקל, בארבע חברות גדולות בלבד. שיעור הרווחים הכלואים שנוצרו בארבע חברות אלה עלה מ-31% מסך הרווחים הכלואים ב-2003 לכ-73% ב-2010.

כדי לתמרץ חברות להשקיע את רווחיהן במפעלים בישראל, נקבע כי יחול עליהם פטור ממס כל עוד הרווחים לא יחולקו כדיווידנד, ואם יחולקו כדיווידנד - ישולם עליהם מס חברות מופחת של 15%. חברות רבות נמנעו מלחלק את הרווחים כדיווידנד, כדי לא לשלם את המס. סך הרווחים הכלואים שהצטברו עד 2010 היה 125.5 מיליארד שקל, כאשר מהם
חולקו 3.5 מיליארד שקל כדיווידינד ושולם בגינם מס בסך 600 מיליון שקל עד היום.

בשל גביית מסים נמוכה, המדינה ניסתה לגבות בשנה האחרונה מסים מהרווחים הכלואים, באמצעות התיקון שחוקק ב-2012 והציע להנחה דרמטית במס, שאותה יקבלו אם ישלמו את המס בתוך שנה מפרסום התיקון. המבקר מצא ליקויים בעבודת המטה שביצעה רשות המסים לקראת חקיקת התיקון.

לפי המבקר, הצגת הנושא בפני ועדת הכספים של הכנסת לקתה בחוסר בהירות ובאי-דיוקים, כולל אי-הצגת נתונים חשובים. גם לאחר שוועדת הכספים של הכנסת והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה פנו לרשות המסים, היא לא אספה נתונים על אופן חלוקת הרווחים הכלואים ועל החברות שנגדן תנקוט הרשות בהליך משפטי, ולא העבירה את הנתונים הללו לוועדה ולמשנה ליועץ המשפטי לממשלה.

המבקר ציין כי עבודת המטה שעשתה רשות המסים אינה מספיקה, וכי היה עליה לפעול
לאיסוף נתונים מבוססים, מדויקים ועדכניים יותר ולבצע פילוח של הרווחים הכלואים על
פי השימוש שנעשה בהם. דבר זה, לפי המבקר, היה מאפשר להשיג אומדן מבוסס יותר של סך הרווחים הכלואים שהוראת השעה חלה עליהם ושל המס הצפוי מהם, וכך להציג תמונת מצב מהימנה הכוללת את המחלוקות העיקריות לצורך קבלת ההחלטה בדבר החקיקה.

בשל חובת הסודיות המוטלת עליה, רשות המסים אינה מפרסמת את רשימת החברות הנהנות מהטבות המס ואת סכום ההטבות הניתן לכל חברה. המבקר סבור שהאוצר צריך לבחון שינוי במדיניות בכל הקשור לפרסום מידע זה, ולקבוע את נקודת האיזון בין השקיפות הנדרשת ובין השמירה על חובת הסודיות ¬ בהתחשב בתועלות ובנזקים האפשריים.

ממשרד האוצר נמסר כי "המשרד מבצע מעקב שוטף אחר היקף הטבות המס. מטרת הטבות המס, כמו תמיכות אחרות של המדינה בתעשייה, היא הגברת הפעילות הכלכלית כדי להגדיל את הצמיחה. לצורך הגשמת מטרות אלה, בוצעו שינויים מהותיים בחוק בשנים האחרונות.

"השינוי בחוק ב 2011 ביטל את האפשרות להעניק באופן גורף אישורים להטבות מס לטווח ארוך והגביר את יכולת הממשלה לבחון את הטבות המס למול חלופות תקציביות. בנוסף, במסגרת התוכנית הכלכלית ל 2013 2014 הועלה שיעור המס לחברות זכאיות להטבות מכוח החוק. שיעורי המס הנמוכים שמשלמות חלק מהחברות הגדולות נובעים מאישורים לכמה שנים שקיבלו לפני תיקון החוק, והם צפויים לעלות בהדרגה. כמו כן בוטל מסלול 'המפעל האסטרטגי' שהעניק מס בשיעור 0%.

"ביטול ההטבה לא יעלה בהכרח את הכנסות המדינה בהיקף ההטבות, אלא עשוי לגרור הסטת פעילות ומוקדי רווח למדינות אחרות. אנו סבורים כי הנתון המשמעותי לאמידת הצלחת או אי הצלחת החוק איננה בשינויים בהיקף ההטבה התיאורטית, אלא השינויים בהיקף הכנסות המדינה ממסים. מדי שנה, בעת הכנת התקציב, בוחנת הממשלה את כלל הדרכים להתאמת הכנסות המדינה לצרכים, ובהן גם חלופות לשינוי ההטבות והפטורים הקיימים. לראייה השינוי בחוק במסגרת התכנית הכלכלית האחרונה.

"העלייה שחלה בהיקף הטבות המס נבעה בעיקרה מגידול משמעותי ברווחיהן של כמה חברות גדולות בעשור האחרון. בעקבות ההטבות נהנית מדינת ישראל מתעסוקה של אלפי עובדים נוספים ומזרם הכנסות ממסים אשר ספק אם היו מגיעות כלל לישראל לולא ההטבות".

ח"כ גלאוןצילום: יוסי זמיר

יו"ר מרצ, זהבה גלאון, בתגובה לדו"ח מבקר המדינה, בנושא הטבות המס לחברות הגדולות וחוק "הרווחים הכלואים": "הכוונה לפטר 800 עובדים בטבע מצביעה על כישלון שיטת ההטבות, ועל ההפקרות הפושעת שעמדה מאחורי חוק 'הרווחים הכלואים'. שר האוצר צריך לפעול להרחבת גביית המסים על הרווחים הכלואים ולביטול הטבות המס.

"דו"ח המבקר חושף התנהלות חמורה ומופקרת של המשרדים האחראים על חלוקת הטבות המס מכוח חוק עידוד השקעות הון. מסתבר שההטבות, שיותר מהכפילו את עצמן בעשור האחרון והגיעו ב-2010 לכ-5.6 מיליארד שקל, חולקו על סמך גחמה במקרה הטוב, ובמקרה הרע על סמך שיתוף פעולה מטריד בין משרדי הממשלה לבין כמה חברות גדולות.

"ההחלטה לחלק למספר מצומצם של חברות ענק מיליארדי שקלים כל שנה, בלי לבדוק שמטרות החוק מושגות, בלי להציב יעדים ובלי לבחון מראש כמה יעלה החוק לציבור הישראלי, מצביעה על כישלון של הגופים הממונים, ומעלה חשד להתנהלות בלתי תקינה. מדובר במחדל חמור שאיפשר לטבע ודומותיה לשדוד את הקופה הציבורית בלי להתחייב לתמורה, והאחראים צריכים לתת את הדין".

גלאון הוסיפה כי "דו"ח המבקר חושף עד כמה ההתנגדות שלנו לחוק הרווחים הכלואים השערורייתי הייתה מוצדקת. זה חוק שנולד בחטא, על בסיס מידע חלקי וחסר, ואשר איפשר לחברות הגדולות לצחוק כל הדרך אל הבנק.

"שר האוצר הקודם קידם את החוק באגרסיביות בלי שום הצדקה מוקדמת, ולאחרונה הסתבר בעקבות נתונים שחשפתי, שהחוק נכשל ושכמעט כל הרווחים הכלואים נותרו כלואים. שר האוצר הנוכחי צריך לפעול בדחיפות, יחד עם רשות המסים, כדי להרחיב את גביית המסים על הרווחים הכלואים, ולמנוע את המשך הגזל של אזרחי ישראל".

ממשרד האוצר נמסר כי "המשרד מבצע מעקב שוטף אחר היקף הטבות המס. מטרת הטבות המס היא הגברת הפעילות הכלכלית כדי להגדיל את הצמיחה. לצורך הגשמת מטרות אלה, בוצעו שינויים מהותיים בחוק בשנים האחרונות. השינוי בחוק ב-2011 ביטל את האפשרות להעניק באופן גורף אישורים להטבות מס לטווח ארוך והגביר את יכולת הממשלה לבחון את הטבות המס למול חלופות תקציביות.

"במסגרת התוכנית הכלכלית ל-2013 ול-2014 הועלה שיעור המס לחברות זכאיות להטבות מכוח החוק. שיעורי המס הנמוכים שמשלמות חלק מהחברות הגדולות נובעים מאישורים לכמה שנים שקיבלו לפני תיקון החוק, והם צפויים לעלות בהדרגה. כמו כן בוטל מסלול 'המפעל האסטרטגי' שהעניק מס בשיעור 0%. ביטול ההטבה לא יעלה בהכרח את הכנסות המדינה בהיקף ההטבות, אלא עשוי לגרור הסטת פעילות ומוקדי רווח למדינות אחרות.

"אנו סבורים כי הנתון המשמעותי לאמידת הצלחת או אי הצלחת החוק איננה בשינויים בהיקף ההטבה התיאורטית, אלא השינויים בהיקף הכנסות המדינה ממסים. מדי שנה, בעת הכנת התקציב, בוחנת הממשלה את כלל הדרכים להתאמת הכנסות המדינה לצרכים, ובהן גם חלופות לשינוי ההטבות והפטורים הקיימים. לראייה השינוי בחוק במסגרת התכנית הכלכלית האחרונה.

"העלייה שחלה בהיקף הטבות המס נבעה בעיקר מגידול משמעותי ברווחיהן של כמה חברות גדולות בעשור האחרון. בעקבות ההטבות נהנית מדינת ישראל מתעסוקה של אלפי עובדים נוספים ומזרם הכנסות ממסים שספק אם היו מגיעים כלל לישראל לולא ההטבות".

מרשות המסים נמסר כי "כחלק מהטיפול הכולל ברווחים הכלואים קידם האוצר עם רשות המסים מהלך לשחרור אותם רווחים. אומדן הרווחים, שנקבע בהיערכות לקראת הוראת השעה, מהימן והתבסס על נתונים שהיו ועדיין רלוונטיים לצורך קבלת ההחלטות. האוצר העריך כי המס שייגבה מהרווחים הכלואים יגיע ל 3 מיליארד שקל. עד כה נגבו כמיליארד שקל. קיימת סבירות שעד לתום הוראת השעה בעוד כחודש ייגבו סכומים נוספים שישלימו את הפער.

"בכל הנוגע למשיכות בעלים, הלוואות לצדדים קשורים והשקעות של הכספים שנובעים מהמסלול הפטור בישראל ובחו"ל, רשות המסים מצויה בהליכי שומה מול אותן חברות, בוחנת את הנסיבות של כל מקרה בהתאם להוראות החוק, הפרשנות והנהלים המקצועיים ומוציאה שומות בהתאם".

איציק אלרוב, ממובילי המאבק ביוקר המחיה ומייסד תנועת "הצרכנים": "בעוד שעשרות אלפי עסקים וחברות, אלו שרוב המשק הישראלי נשען עליהם, נאנקים תחת נטל המסים הכבדים, הרגולציה הדורסנית, הבירוקרטיה והמחסור באשראי ונאלצים לסגור או לעבור ולהיסחר בבורסות חו"ל - תאגידי הענק סוחטים את הכיס הציבורי, לא משלמים את המסים הנדרשים ומפטרים את העובדים בהזדמנות הראשונה הנקרית בדרכם. יוקר המחיה הוא לא גזירת גורל. אפשר לנצח אותו רק אם ממשלת ישראל תראה את טובת אזרחיה לפני טובתם של קומץ מדושני עונג".

עשו לנו לייק לקבלת מיטב הכתבות והעדכונים ישירות לפייסבוק שלכם

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker