לא רחוק היום שבו נעמוד עוד שעה בפקקים: זה פתרון הקסם

אתם מבלים שעתיים עד ארבע שעות ביום בפקקים? נדמה לכם שמצב התחבורה בישראל הוא בלתי־נסבל, וכל כביש חדש שנפתח דינו להיפקק מיד? תתנחמו. כל מה שראיתם עד עכשיו הוא כאין וכאפס למה שעוד צפוי לכם.

התחזית העתידית לגבי הפקקים בישראל היא ש"תשתיות התחבורה הקיימות אינן מספיקות, פקקי התנועה יוכפלו עד 2030, כל נהג צפוי לבזבז 60 דקות נוספות ביום, ואובדן התוצר עלול להגיע ל–40 מיליארד שקל בשנה". את תחזית האיוב הזאת לא מספק מבקר המדינה, וגם לא משרד התחבורה. מי שחתום על התחזית הזו הוא האיש עם היד על שלטר התקציב — ראש אגף התקציבים באוצר, אמיר לוי.

אם כן, אפילו משרד האוצר מודה בגלוי שקיימת בעיה קשה בתשתיות התחבורה, ושישראל צועדת לקראת כאוס תחבורתי. השאלה המתבקשת היא, אם כך, מדוע המדינה אינה מגדילה את היקף ההשקעה שלה בתשתיות באופן ניכר. בשאלה הזו התמקד הכנס של מכון אהרן במרכז הבינתחומי בהרצליה, שעסק בשבוע שעבר באסטרטגיית הצמיחה העתידית של ישראל. בין הכלכלנים הבכירים ששהו בכנס לא היתה מחלוקת על כך שגידול ניכר בהיקף ההשקעה בתשתיות בכלל, ובתשתיות תחבורה בפרט, הוא הכרחי לצמיחה העתידית של ישראל. הוויכוח היה על הכמה ועל האיך.

ניתוח כלכלי של פרופ' צבי אקשטיין ופרופ' אביחי ליפשיץ, קבע שישראל מפגרת במלאי תשתיות התחבורה שלה ב–470 עד 600 מיליארד שקל, בהשוואה למדינות המפותחות בעולם. מדובר בפיגור השקול לתקציב המדינה לשנתיים תמימות. בשנים האחרונות הגדילה הממשלה את היקף ההשקעה שלה בתשתיות, וכיום הוא מגיע כבר לכ–20 מיליארד שקל בשנה — כ–2% מהתוצר.

באוגוסט האחרון הודיעה הממשלה על תוכנית חומש בעלות של 60 מיליארד שקל להשקעות בתשתיות תחבורה ציבורית, בעיקר ברכבות מטרופוליניות. במונחים של ישראל זהו סכום עתק, אלא שבמכון אהרן קובעים כי סכום זה בקושי מגיע למחצית ההשקעה שישראל צריכה להשקיע כדי להתחיל בפתרון בעיית פיגור התשתיות שלה, וכדי להתחיל בסגירת הפער בתשתיות לעומת המדינות המפותחות בעולם. עובדה, גם עכשיו ישראל מסתפקת בהשקעה של 2% מהתוצר בתשתיות, לעומת דרום קוריאה — שמלכתחילה התשתיות שלה טובות בהרבה — שמשקיעה כ–4% מהתוצר.

במקום השלישי מהסוף בהשקעה בתשתיות

לפי נתוני בנק ישראל, ההשקעה הנמוכה בתשתיות מציבה את ישראל במקום השלישי מהסוף בקרב המדינות המפותחות בשיעור ההשקעה ביחס לתוצר. עצוב לגלות כי במקביל, גם המגזר העסקי בישראל ממעט להשקיע — בהשקעות עסקיות אנחנו במקום השישי מלמטה בקרב המדינות המפותחות. "אנורקסיה פיסקלית", כינה זאת פרופסור דני צידון, והציג נתונים שלפיהם בישראל גם ההשקעה הממשלתית צונחת וגם ההשקעה הפרטית צונחת, בניגוד גמור לכל מה שכתוב בספר הלימוד הכלכלי, שבו יש יחס הפוך בין היקף ההשקעות הממשלתיות להיקף ההשקעות הפרטיות, וסוג אחד של השקעות דוחק את השני. פשוט לא משקיעים כאן, וזאת על אף שהריבית נמצאת בשפל היסטורי, הצמיחה גבוהה, הגירעון נמוך ושיעור התעסוקה שובר שיאים.

זאת שאלה מורכבת מה מונע מהמגזר העסקי בישראל להשקיע, אך בוודאי אין סיבה ממשית שלא להגדיל את היקף ההשקעות הציבוריות. למעשה, צידון טוען שהיקף ההשקעה בישראל כה נמוך, עד שיש לנו עודף מובנה של לפחות 70 מיליארד שקל, שעמו ניתן להפנות השקעות שימומנו בקלות על ידי גידול צפוי בהכנסות המסים של ישראל. אקשטיין מעלה טיעון דומה, ואומר כי ניתן להכפיל את היקף ההשקעה בתשתיות בתקציב, ולהעלותו מ–2% מהתוצר לכ–4% מהתוצר ב–15 השנים הקרובות, אפילו במחיר של הגדלת הגירעון הממשלתי ל-3.5%, אבל מכיוון שהתרומה לצמיחה תהיה משמעותית מאוד, ישראל תצליח לממן זאת בקלות, ויחס החוב־תוצר של ישראל לא ייפגע.

בממשלה יש מי שחוששים מפתרונות קסם של "בואו נפרוץ את הגירעון לצורך השקעה בתשתיות, והצמיחה שנקבל תפתור לנו את כל בעיות החוב", בהכירם את נפש הפוליטיקאים. כלומר, קל לקבל החלטה על פריצת הגירעון, אך קשה מאוד לצפות היכן תסתיים הפריצה הזו, והאם הכספים הנוספים אכן יופנו להשקעות בתשתיות תומכות צמיחה, או שמא לגחמות פוליטיות שונות ומשונות שלא יתרמו לצמיחה דבר.

זאת ועוד, ההמלצה הזו מגיעה בדיוק בשבוע שבו אחד ממיזמי התשתית הממשלתיים הגדולים בשנים האחרונות — מתקן ההתפלה של מקורות — נמצא על סף קריסה, ומסבך את הממשלה עם חובות אבודים אפשריים של מאות מיליוני שקלים. קשה לטפח תקוות על צמיחה עתידית כתוצאה מהשקעה בתשתיות, כשרואים איך מקורות קברה למדינה מאות מיליוני שקלים בהשקעה איומה.

לכן, הפתרון שמתחיל להסתמן כפשרה הוא פתרון אחד — זה של פרויקטים ממשלתיים המבוצעים על ידי המגזר הפרטי. מדובר למעשה בהפרטת בניית התשתיות הממשלתיות: חברות פרטיות בונות ומפעילות את התשתיות, והמדינה משלמת להן לאורך שנים באמצעות רכישת שירותים — כמו תחנות הכוח הפרטיות, שהוקמו בידי גופים פרטיים והמדינה קונה מהם את החשמל. כיום רוב הפרויקטים של משרד התחבורה נסללים ונבנים על ידי חברות פרטיות, אך השיטה עדיין לא אומצה בידי משרדי ממשלה אחרים. משרד ראש הממשלה, יחד עם האוצר, מנסים להנחיל בימים אלה את תרבות המימון הפרטי לתשתיות ציבוריות — שיטת המימון של PPP — למשרדי הממשלה האחרים, כדי שיממנו כך בנייה של כיתות לימוד, בתי חולים, מעונות יום, מעונות רווחה ועוד.

קסם כפול

הקסם של השיטה הזו כפול. ראשית, הבנייה והניהול נעשים על ידי המגזר הפרטי, וכשלון שיטת הניהול של הממשלה — כפי שהוכח בכישלון של חברת מקורות — לא יחזור על עצמו. שנית, אין מגבלה תקציבית, כי הפרויקט אינו ממומן מכספי התקציב, אלא מכספו של הקבלן הפרטי — הממשלה לוקחת ממנו מעין הלוואה, והיא פורעת אותה לאורך שנים באמצעות ההתחייבות לרכוש ממנו שירותים. כך מגבלת התקציב אינה מגבילה עוד את היכולת להגדיל את היקף ההשקעות הממשלתיות.

במשרד ראש הממשלה עוסקים בימים אלה באיסוף של כל פרויקטי התשתיות המתוכננים בחומש הקרוב על ידי כל משרדי הממשלה, במטרה להבין את צורכי המימון של התשתיות הממשלתיות. זאת הפעם הראשונה שבה הממשלה החלה לבחון עבור עצמה את היקף ההשקעה הכולל שלה בתשתיות, והכוונה היא שהנתונים גם יהיו שקופים לציבור.

לאחר שתתבהר תמונת ההשקעה המתוכננת בתשתיות, מתכוונים בממשלה לבחון את המרתם של אלה מהפרויקטים שיימצאו מתאימים למימון באמצעות המגזר הפרטי, לפי אמות מידה שקבע משרד האוצר. כך יוסרו שני החסמים הגדולים המונעים את הגידול בהשקעות בתשתית — יכולת ביצוע עלובה של הממשלה ומגבלת תקציב. בסופו של דבר, התוצאה צפויה להיות גידול משמעותי בהיקף ההשקעות בתשתיות. בפועל, באמצעות השימוש בשיטת המימון של PPP, יש סיכוי שישראל תגיע בקרוב לרף ההשקעה בתשתית של 4% מהתוצר, כהמלצת מכון אהרן.

כל הכלכלנים מסכימים כי זהו פתרון מצוין שיאפשר לישראל לבצע את קפיצת המדרגה הנדרשת בהשקעות בתשתית שלה, אבל כמו כל פתרון קסם, אי־אפשר שלא לחשוש מכך שהפיתוי להתחייב לפרויקטי תשתית, שהתשלום בגינם יתבצע רק בעתיד, עלול לסבך את ישראל עם התחייבויות עתידיות מופרזות ולא אחראיות.

במשרדי האוצר וראש הממשלה מרגיעים וטוענים כי אמות המידה לאישור פרויקטי PPP אמורות למנוע זאת, ובכל מקרה, כך לטענתם, התרומה לצמיחה תהיה כל כך משמעותית עד שככל הנראה ישראל תוכל לפרוע בקלות את התחייבותיה העתידיות. מאחר שאלוהים נמצא בפרטים, הרי שהפרט הזה — כיצד מאושרים פרויקטים למימון עתידי — יהיה צריך להיבחן בשבע עיניים.