בנק ישראל בביקורת על הממשלה: ביזבזה את השנים הטובות - והורידה מסים בזמן הלא נכון - תעשייה ומקרו - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

בנק ישראל בביקורת על הממשלה: ביזבזה את השנים הטובות - והורידה מסים בזמן הלא נכון

ההוצאות האזרחיות של הממשלה הוגדלו סוף-סוף - אבל מבלי שהיא דאגה למקורות מימון קבועים ■ התוצאה: הגירעון המבני טיפס לרמה מסוכנת - שתקשה על ההתמודדות עם הרעה כלכלית ■ בדו"ח השנתי של בנק ישראל, הנגיד קורא לממשלה להזדרז ולטפל בגירעון - באמצעות התייעלות, אבל גם העלאת מסים

51תגובות
בנימין נתניהו ומשה כחלון
אלכס קולמויסקי

הגירעון המטפס של ממשלת ישראל משמש בחודשים האחרונים נושא לדיונים בעיקר על העבר. הם עסקו בשאלות כמו כיצד הוא נגרם, באשמת מי, ואם מבקר המדינה ימצא שנעשו תעלולים לא כשרים כדי להקטין אותו. אבל הדיון החשוב יותר בגירעון נוגע דווקא לעתיד - ואת הנקודה הזאת מנסה נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, להזכיר לממשלה השנתי על על מצב המשק, שהגיש לה היום (ראשון).

הדו"ח השנתי של בנק ישראל מדגיש כי הגירעון - או המידה שבה הוצאות הממשלה גדולות מהכנסותיה - הגיע ב-2018 לגודל מסוכן, שעלול לגבות מישראל מחיר גבוה במקרה של הרעה כלכלית בעתיד. הסיכון הזה דורש מהממשלה לפעול - ובנק ישראל מפציר בה לפעול במהירות.

"העובדה שהממשלה הרחיבה בשנים האחרונות את ההוצאות, ובד בבד הפחיתה את שיעורי המס הסטטוטוריים, פועלת להגדיל את הגירעון המבני לרמה שאין זה רצוי כי תתקיים לאורך זמן", כותב הנגיד לממשלה ולוועדת הכספים של הכנסת בפתח הדו"ח. "הסיכונים הגלומים במצב זה יחמירו אם קצב הצמיחה יואט".

מדיניות הארנק הפתוח של כחלון

הדו"ח החדש מציב תחזית שצריכה להטריד את מי שירכיב את הממשלה הבאה אחרי הבחירות, ואת מי שימונה לשר האוצר בה: בגלל המדיניות שננקטה בשנים האחרונות, כותבים כלכלני בנק ישראל, המשבר הבא - כשיבוא - יתפוס את הממשלה במצב שבו היא תתקשה להזרים תקציבים גדולים למשק כדי להתמודד עם השלכות המשבר וכדי להמריץ את הכלכלה. בלשון ההמעטה האופיינית לבנק ישראל, הדברים נכתבים בדו"ח כך: "ישראל תגיע לשינוי המחזורי הבא מצוידת בפחות אפשרויות לתמרון במרחב הפיסקלי".

שקט, בחירות

דו"ח בנק ישראל, המתפרסם אחת לשנה, מכיל את הניתוח השוטף המקיף ביותר של המדיניות הכלכלית בישראל. עשרות החוקרים בחטיבת המחקר של הבנק, וגם עובדים מחטיבות הבנק האחרות, תורמים לו ובוחנים את צעדי הממשלה - ואת המדיניות של בנק ישראל עצמו. תמיד נכללת בדו"ח ביקורת מסוימת על מדיניות הממשלה - וכמעט תמיד היא מנוסחת בזהירות.

בדו"ח שפורסם לפני שנה, היה די במעט מהביקורת הזאת - שעסקה אז בתוכנית מחיר למשתכן - כדי לקלקל ללא תקנה את היחסים בין הנגידה דאז, ד"ר קרנית פלוג, לשר האוצר, משה כחלון. השנה, הביקורת בנושא הגירעון אינה צפויה לגרום למתיחות חריפה במיוחד בין לשכת השר לבנק המרכזי: בממשלה ממילא עסוקים בימים אלה בבחירות לכנסת, שנושא הגירעון אינו מככב בהן.

בחזרה ל-2013

כלכלני בנק ישראל מזכירים כי אמנם הגירעון שעליו דיווח משרד האוצר ל-2018, שהסתכם ב-2.9% מהתמ"ג, אינו חורג מהתקרה שנקבעה - עובדה שבה מתגאה השר כחלון; אבל התקרה של 2.9% היא תקרה מעודכנת, הגבוהה משמעותית מהתקרה של 2% בלבד שנקבעה ל-2018 כשהממשלה התחילה את כהונתה ב-2015. מלבד זאת, בבנק ישראל עוקבים אחר "הגירעון של הממשלה הרחבה", והוא טיפס בשנה החולפת ל-3.8% מהתמ"ג – "הרמה הגבוהה ביותר מאז הנהגת התוכנית להתאמה פיסקלית ב-2013", אומרים בבנק ישראל. הגירעון של הממשלה הרחבה מוגדר בצורה רחבה יותר מהגירעון שעליו מדווח משרד האוצר, הכוללת למשל גם את תקציבי הרשויות המקומיות, והפרשי ההצמדה על החוב הציבורי המגיע לפירעון. ההגדרה הרחבה יותר מתאימה לסטנדרטים בינלאומיים (בהתאמה מסוימת שעורך בנק ישראל כדי להתמודד עם רישום ההכנסות של הממשלה מהפרטת קרקעות).

הגירעון מנוכה המחזור, נתון שנועד לנטרל את השפעת השלב הנוכחי של המחזור הכלכלי (צמיחה או מיתון), זינק ב-2018 לרמה גבוהה אף יותר - 4.2% (לעומת 2.4%-1.8% בשלוש השנים הקודמות). בבנק ישראל מציינים כי אמנם ישראל יכולה לקיים גירעון מתמיד גבוה יחסית למדינות אחרות, בגלל הגידול המהיר של אוכלוסייתה - "אך הפערים בגידול האוכלוסייה אינם גדולים כמו הפער הנוכחי ברמת הגירעון מנוכה המחזור".

נגיד בנק ישראל, אמיר ירון
אורן בן חקון

אם לא די בכך, הבעיה רק החריפה מאז סוף 2018: באחרונה דיווח משרד האוצר כי הגירעון (לפי החישוב המשמש את המשרד) זינק מ-2.9% בסוף דצמבר ל-3.5% בסוף פברואר, ובימים הקרובים הוא צפוי לדווח על הגירעון בסוף מארס. "עליית הגירעון לרמה כה גבוהה מחדדת את הצורך לנקוט צעדי מדיניות כדי לעמוד ביעדי ההוצאה והגירעון שהממשלה הציבה לעצמה", כותבים בבנק ישראל.

כשבחו"ל חסכו, בישראל הוציאו כספים

את היווצרותו של הגירעון מייחס בנק ישראל למדיניות שהנהיגה הממשלה מאז 2014 - שאותה הוא מכנה מדיניות פרו-מחזורית. כשממשלה נוקטת מדיניות כזאת, היא מגדילה את הגירעון שלה בתקופות שבהן המצב המקרו-כלכלי טוב, וסוגרת את הברז כשהמצב נעשה רע יותר. אף שזוהי לכאורה התנהלות אינטואיטיבית, כלכלנים רבים ממליצים על ההפך הגמור: בתקופות של מיתון ואבטלה, לדבריהם, יש להגדיל את הוצאות הממשלה, כדי להמריץ את הכלכלה; ואילו בימים של צמיחה, רצוי דווקא - ככלל אצבע - להקטין את הגירעון, כדי למלא את המזווה לקראת משברי העתיד.

בשנים האחרונות, אומרים בבנק ישראל - דווקא כשהמשק צמח באופן יציב, וכשהתעסוקה היתה קרובה למלאה - הממשלה הגדילה את הגירעון. "רוב מדינות OECD", לעומת זאת, "ניהלו מדיניות א-מחזורית וניצלו את הצמיחה להפחתת הגירעון בתקציב", עד שהתקרבו לאיזון תקציבי (גירעון אפסי).

דו"ח בנק ישראל החדש חושף במספרים עד כמה קלה היתה ידה של הממשלה הנוכחית - בהנהגת שר האוצר, כחלון, וראש הממשלה, בנימין נתניהו - על ברז ההוצאות. בעגה של בנק ישראל, היא נקטה "מדיניות פיסקלית מרחיבה": הוצאות הממשלה גדלו בשלוש השנים האחרונות (2018-2016) בקצב שנתי ריאלי של 4.7% - מהר אף יותר מבשנתיים שלאחר המחאה החברתית של 2011, וכמובן מהר יותר מהצמיחה בתמ"ג. במיוחד הגדילה הממשלה את ההוצאה הציבורית האזרחית (כלומר, ההוצאה בנטרול הוצאות הביטחון). ההוצאה האזרחית כשיעור מהתמ"ג טיפסה לשיא של כ-15 שנה.

זה היה הזמן להוריד מסים?

למעשה, בנק ישראל אמור לקדם בברכה את הגדלת ההוצאת האזרחית. הקריאה להגדלתה היתה מהדגלים המרכזיים שהניפה הנגידה היוצאת, פלוג. הנגיד הנכנס, ירון, המוגדר בחוק היועץ הכלכלי לממשלה, עדיין לא הרבה להתבטא בקולו בפומבי בנושא זה - או בסוגיות פיסקליות אחרות. עם זאת, בפתח הדבר האישי שצירף לדו"ח החדש, מזכיר ירון כי ההוצאה האזרחית בישראל נמוכה. בהתאם לכך, הוא אינו מונה את הקטנתה כאחת האפשרויות העומדות בפני הממשלה לשם הקטנת הגירעון.

אם בנק ישראל מרוצה מהגדלת ההוצאה האזרחית - מדוע הוא מותח ביקורת על הממשלה? מפני שבמקביל להגדלת ההוצאות, היא לא רק שלא דאגה להגדיל את הכנסותיה, אלא אף הפחיתה את שיעורי המס. ב-2018 היא עשתה זאת באמצעות הורדת מס החברות והפחתת מכסים ומסי קנייה על מוצרים נבחרים. בעקבות זאת, נטל המס (סך גביית המסים כשיעור מהתמ"ג) חזר ל-31% - בערך הרמה שנמדדה ב-2016-2015. ב-2017, לעומת זאת, זינק נטל המס זמנית ל-32.4% (והתקרב בכך לממוצע OECD); בבנק ישראל מסבירים זאת בגביית המסים החד-פעמית הגבוהה בשנה ההיא, המיוחסת להנחת המס שהעניק המחוקק על תשלומי דיווידנד, ולעסקות גדולות, כגון מכירת מובילאיי והנפקת תמר פטרוליום.

מימין: נגיד בנק ישראל אמיר ירון, הנשיא ראובן ריבלין, רה"מ נתניהו, שר האוצר כחלון
קובי גדעון / לע"מ

הגדלת ההוצאות של השנים האחרונות נעשתה בלא שנמצאו "מקורות מימון פרמננטיים", כלשון בנק ישראל. במלים פשוטות יותר: הממשלה הגדילה את ההוצאות בלי העלאת מסים מקבילה, ואף תוך הפחתת שיעורי המס.

שתי אפשרויות, ושתיהן כואבות

הגדלת הגירעון היא הביטוי המתמטי של הגדלת ההוצאות ללא התאמת ההכנסות לכך. אם ב-2017-2016 הבעיה עדיין הסתתרה מתחת לפני השטח, בגלל ההכנסות החד-פעמיות הגדולות ממסים, ב-2018 נתון הגירעון כבר זינק. בנק ישראל מוטרד במיוחד מכך שההסתמכות על תחושת השפע שהעניקו ההכנסות החד-פעמיות, הביאה להגדלת הוצאות קבועה, ובכך הוגדל הגירעון המבני - המבטא פער מובנה בין ההוצאות לרמת ההכנסות הסטטוטוריות, בניכוי ההשפעות של מחזור העסקים ושל אירועים חד-פעמיים. לפי דו"ח בנק ישראל החדש, רמתו של הגירעון המבני "הגיעה לסדרי גודל שהממשלה תתקשה לשמר לאורך זמן, בפרט אם וכאשר יחול מפנה במחזור העסקים והצמיחה תואט, ולנוכח העובדה שהיא החליטה להפעיל בשנים הקרובות תוכניות נוספות בעלות תקציבית ניכרת".

לפי בנק ישראל, "מימונה של ההרחבה בעיקר באמצעות הגדלת הגירעון המבני עלול להקשות על שימור התוספות שניתנו, ובוודאי על הרחבתן בהתאם לתוכניות הרב-שנתיות שהממשלה אישרה". דו"ח בנק ישראל קובע כי אם ברצונה של הממשלה לשמור על יציבות פיסקלית, היא תתקשה לשמר את תוספות התקציב מבלי למצוא "תוספת מקורות הכנסה פרמננטיים" או לערוך "התייעלות ניכרת בסעיפי הוצאה אחרים, לרבות הביטחון".

התחזית הזאת פסימית, מפני ששתי האפשרויות כואבות: תוספת של מקורות הכנסה פרמננטיים פירושה, בלשון בני אדם, העלאת המסים (גם ביטול הטבות מס יכול להיחשב לתוספת מקורות כזאת, אלא שממשלות ישראל לדורותיהן מתקשות מאוד בכך); והתייעלות ניכרת בהוצאות הממשלה גם היא צעד לא פשוט, שעלול להיות כרוך בפגיעה בשירותים לאזרחים, בסיוע הממשלתי לנזקקים, בתעסוקה במגזר הציבורי וגם הפרטי (למשל בקרב חברות שהן ספקיות של המגזר הציבורי) וכיו"ב.

אם לא די בכך, בבנק ישראל מסבירים שככל שמתמהמהים בנקיטת הצעדים הנדרשים להקטנת הגירעון, הם עלולים להיות כואבים יותר, כשיגיעו. את ה"התאמות"  - קיצוצי הוצאות, ביטול הטבות והעלאות מסים - "כדאי לבצע כל עוד מצב המשק נוח", כותב הנגיד ירון לממשלה. "דחייה עלולה לחייב התאמות משמעותיות יותר דווקא כשייווצר צורך בהרחבה פיסקלית לשם תמיכה בפעילות".

הנגיד חוזה העלאת מסים

אילו צעדים כדאי לממשלה לנקוט? לפי בנק ישראל, אם יוחלט על צמצום הגירעון בקרוב, כשהתנאים המקרו-כלכליים נוחים עדיין, הממשלה "כנראה תצטרך לתת משקל משמעותי להעלאת מסים (לרבות צמצום הטבות מס), שכן רמת ההוצאה האזרחית בישראל נמוכה יחסית לרמה במדינות המפותחות האחרות. עם זאת, מומלץ לזהות תחומי הוצאה ציבורית שבהם ניתן להתייעל ולחסוך בהוצאות".

הנגיד ירון מוסיף בפנייתו לממשלה תזכורת לכך ש"תוכניות הממשלה לשנים הבאות כרוכות בהוצאות גדולות" - הוצאות על רווחה ותשתיות תחבורה, למשל, שעדיין אינן מתוקצבות. לצד זאת, בעדכון התקציב שהציג משרד האוצר לממשלה בינואר, הוסבר שההוצאות ב-2019 צפויות להיות גבוהות ב-3.3 מיליארד שקל מהתכנון בתקציב - והממשלה עדיין לא טיפלה בכך.

בעקבות התוכניות לשנים הבאות, טוען הנגיד, ונוכח הרמה הנמוכה של ההוצאה האזרחית בישראל - יהיה קשה לחמוק מהעלאת מסים. "ביצוע ההתאמות הפיסקליות ידרוש ככל הנראה לייעל את פעילות הממשלה, להנהיג שינויים בסדרי העדיפויות שלה, להתאים את קצב גידול ההוצאות לקצבי הגידול המצרפיים שהיא קבעה לשנים הבאות (הנומרטור), וכן להעלות את ההכנסות ממסים", כותב ירון. לדבריו, "חשוב להקפיד לשמור על ההוצאות התומכות בצמיחה ובהגדלת הפריון".

אחת השאלות שיעלו לדיון בחודשים הקרובים היא גודלה הרצוי של תקרת הגירעון ל-2020. החוק הנוכחי קובע כי הגירעון המרבי בשנה הבאה הוא 2.5% מהתמ"ג, אבל במשרד האוצר מעריכים כי כל ממשלה שתקום לא תהיה מוכנה לסבול גירעון כזה, ותעלה את תקרת הגירעון לפחות לרמתה בשנים האחרונות - 2.9%. גם בבנק ישראל כותבים עתה כי "נראה שהתכנסות לתקרת הגירעון הקבועה בחוק באמצעות מיתון גידולן של ההוצאות תציב אתגר לא פשוט לממשלה". האפשרות המשלימה - התכנסות לתקרת הגירעון באמצעות הגדלת הכנסות - תעלה לדיון, אולי, לאחר הבחירות; אבל בינתיים, עד לסגירת הקלפיות ב-9 באפריל, הס מלהזכיר העלאות מסים.

התפתחות מדאיגה הקשורה בזינוק בגירעון היא הבלימה של מגמת הירידה של החוב הציבורי, כשיעור מהתמ"ג. החוב צומצם בהתמדה מאז 2010 - עד שב-2018, יחס החוב-תוצר עלה מעט, ל-61% (בניכוי חובות של הרשויות המקומיות לממשלה). לפי חישוב שנערך בבנק ישראל, כדי לייצב את יחס החוב-תוצר על 60%, הגירעון (כפי שמשרד האוצר מגדיר אותו בתקציב) צריך להיות 2.4% מהתמ"ג - בהנחה שקצב הצמיחה ארוך הטווח הוא 3%, והאינפלציה היא 2%. "תקבולי הפרטה ופירעון האשראי שהממשלה העניקה לציבור בעבר (משכנתאות מסובסדות) יכולים לאפשר גירעון גדול יותר, אך השימוש בהם פירושו הקטנת נכסי הממשלה כדי לממן את הגירעון", אומרים בבנק ישראל.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#