תגובה לבליץ על השירות הציבורי: פקידי האוצר יקבלו עצמאות מהתערבות פוליטית - תעשייה ומקרו - TheMarker

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

תגובה לבליץ על השירות הציבורי: פקידי האוצר יקבלו עצמאות מהתערבות פוליטית

מנכ"ל האוצר קיווה שוועדת קוצ'יק תחליש את אגף התקציבים ותכפיפו למנכ"ל. כתשובה ל"פילבריזם", הוועדה החליטה לעשות את ההפך: אגפי האוצר יזכו בעצמאות, וראשיהם יהיו מנותקים מזיקה פוליטית - וכך גם המנכ"ל, החל בקדנציה הבאה. האם כחלון ובאב"ד יקברו את ההמלצות?

4תגובות
יוסי קוצ'יק
עופר וקנין

ועדת קוצ'יק לבחינת מבנה משרד האוצר פירסמה אתמול דו"ח המבצר ומעצים את העצמאות של אגפי משרד האוצר - ואת אגף התקציבים בפרט. השם הרשמי הטכני למדי - הוועדה לבחינת סמכויות הנהלת האוצר - מטעה. בפועל, זו אחת הוועדות הציבוריות הבכירות שמונו כאן אי פעם.

בוועדה חברים יוסי קוצי'ק, לשעבר מנכ"ל משרד ראש הממשלה; דרור שטרום, לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים; וכן ירום אריאב, חיים שני ואהרון פוגל, שהיו מנכ"לי משרד האוצר. גם רשימת העדים שהופיעו בפני הוועדה - שר האוצר, משה כחלון; סגן שר האוצר, יצחק (איציק) כהן, נגידת בנק ישראל, קרנית פלוג; מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר, ואחרים - מלמדת על בכירותה של הוועדה.

עיקרי ההמלצות של ועדת קוצ'יק

למעשה, ועדת קוצ'יק, שעסקה בנושא הטכני, המבנה הניהולי של משרד האוצר, היתה אחת הוועדות היצריות והרוויות בסכסוכים אישיים שהממשלה ידעה באחרונה. הנסיבות שבהן נולדה הוועדה גרמו לכך מלכתחילה: מנכ"ל משרד האוצר המכהן, שי באב"ד, ביקש להקים את הוועדה מתוך מטרה ברורה להביא להגברת כוחו של מנכ"ל האוצר באמצעות הכפפת האגפים - במיוחד אגף התקציבים - למנכ"ל. אין פלא שוועדת קוצי'ק כונתה בתחילת דרכה "ועדת שי באב"ד לחיסול אגף התקציבים".

אבל זה לא קרה, ולא בגלל באב"ד. לגמרי לא באשמתו הוא שילם את מחיר ההפקרות הפוליטית של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, וחבר שריו. המתקפה שמובילים השרים על הפקידות הממשלתית, תחת הכותרת "הגברת המשילות", בצירוף המתקפה המתוחכמת שמובילים השרים איילת שקד ונפתלי בנט על בית המשפט העליון והמתקפה המתמשכת על מעמדם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה - יצרו תחושת חירום.

מבנה משרד האוצר

מי שהחריף את תחושת החירום הזאת הוא ראש הממשלה בכבודו ובעצמו, שדירדר את הניהול הממשלתי עם המינוי הבעייתי של שלמה פילבר למנכ"ל משרד התקשורת. פילבר חשוד כיום כי הטה את החלטות משרד התקשורת לטובת בזק, כשהיתה בבעלות שאול אלוביץ', מקורבו של נתניהו. ראש הממשלה מאיים לדרדר את הניהול הממשלתי לתחתית עמוקה עוד יותר עם ההצעה למינוי המופרך של עפרה ברכה לתפקיד נציבת שירות המדינה. תופעות ה"פילבריזם" וה"ברכיזם" הבהירו כי השירות הציבורי בישראל נמצא תחת מתקפה, וכי זו העת לעמוד לצדו - ולא לפגוע בו.

כך קרה שוועדה שיצאה לדרכה משוכנעת בעמדתו של באב"ד כי יש צורך לשנות את המבנה הניהולי של משרד האוצר ולהכפיף את אגף התקציבים הסורר למרות המנכ"ל, סיימה את עבודתה עם המלצות הפוכות לחלוטין. יתרה מכך, ההמלצה התקבלה פה אחד, בשל הסיבה הפרוזאית שלא היו כמעט עמדות אחרות שהוצגו בפני הוועדה.

הרוב המוחלט של העדים שהופיעו בפני הוועדה - רובם ככולם פקידים בכירים מאוד בעבר ובהווה בממשלה, כולל כחלון וסגנו - טענו כי מבנה משרד האוצר עמוס בבעיות ניהוליות, אבל בסך הכל המשרד עובד בסדר, וכי לא זו העת להחליש את אגפי האוצר. גם שני הפוליטיקאים הבכירים, כחלון וכהן, תמכו בעמדה שלפיה צריך להגן על עצמאות פקידות האוצר, וזה ראוי להערכה.

"הדרג המקצועי חושב לטווח ארוך"

כך, ועדה שכונסה במטרה להחליש את אגף התקציבים פירסמה אתמול דו"ח המבצר ומעצים את עצמאות אגפי האוצר כולם, ואגף התקציבים בפרט. למעשה זה דו"ח מקצועי ראשון והוא מעין "בומרנג" לניסיון השיטתי של שרי הממשלה, וראש הממשלה בראשם, להחליש את הפקידות המקצועית באמצעות הכפפתה לדרג הפוליטי. תגובת הנגד הזאת מתבטאת בעמדה מקצועית, מנומקת היטב, המפרטת מדוע עצמאות אגפי האוצר היא קריטית לניהולה התקין של כלכלת ישראל - ולכן יש לבצר אותה בכתובים.

"חלק משמעותי מיכולתה של ישראל להתמודד בעבר עם משברים שאיימו על כלכלתה היה קשור בהקפדה על שמירת דרג פקידות מקצועי, הכולל כמובן את מנכ"ל משרד האוצר, כדרג מקצועי לחלוטין", מסבירים חברי ועדת קוצי'ק את המהפך הדרמטי בעמדתם. "החשש שעולה בפני הוועדה קשור במגמה רחבה יותר המורגשת באחרונה של החלשת הפקידות המקצועית תחת הכותרת 'חיזוק המשילות'. במסגרת מגמה זו, נעשה ניסיון להגדיל את משרות האמון של השרים על חשבון שכבת הפקידות הבכירה במשרדים.

"חשיבות הדרג המקצועי היא בין היתר בהעלאת המשקל של שיקולי המשק והכלכלה בטווח הארוך על פני שיקולים לטווח הקצר. בפני הוועדה נטען כי במשרד כמו האוצר נדרשת הקפדה יתרה על אינטרסים ארוכי טווח, בשל חלקו של המשרד בשמירה על יציבות וצמיחת המשק. נדמה כי דווקא המשילות מחייבת הקפדה זאת. נטען בפנינו כי יש לעשות ככל האפשר כדי למנוע זליגה של התופעות האמורות לתפקודו של משרד האוצר, ולשמר את מקצועיותו.

"יובהר כי המלצה זו מנוגדת למגמה הרווחת כיום של הגברת המשילות על חשבון עבודת הפקידות, אבל היא חיונית בעינינו לנוכח ההשלכות המרחיקות לכת על כלכלת ישראל, שעשויות להיות להתערבות בהחלטות שצריכות להתקבל באופן מקצועי, וללא עירוב שיקולים זרים. בנוסף, במקרים מסוימים, חשיבות השמירה על עצמאות ראשי האגפים נובעת מהצורך בשמירה על טוהר המידות והמינהל התקין". מתוך 30 עדים שהופיעו בפני הוועדה, 28 תמכו בעמדה הזאת.

שומרים על המבנה הבעייתי של האוצר

מנכ"ל משרד האוצר, שי באב"ד ושר האוצר, משה כחלון
מיכל פתאל

לפיכך, ההמלצה העיקרית של ועדת קוצ'יק היא לשמר את המבנה הניהולי המוזר של משרד האוצר - מבנה אופקי, חסר היררכיה, שבו יש שישה אגפים שבראשם עומד מנהל במעמד מנכ"ל, שאינו כפוף למנכ"ל. המבנה הזה - שהוא חריג לכל הדעות - מעורר בעיות ניהוליות קשות, שכל מנכ"לי האוצר לדורותיהם התלוננו עליהן. למעשה, מנכ"לי המשרד לשעבר שכיהנו בוועדה חוו על בשרם את התסכול הקשה של מנכ"ל משרד שאיש אינו כפוף לו, ולכן איש אינו סופר אותו.

התסכול העיקרי הוא כמובן מול אגף התקציבים, המנהל את הצעת חוק תקציב המדינה, חוק ההסדרים, הסיכומים התקציביים עם משרדי הממשלה, הנומרטור והגירעון כמעין אחוזה פרטית שלו - בלי לשתף יותר מדי את אגפי המשרד האחרים, ובוודאי שלא את מנכ"ל המשרד. המחשה לעצמאות המזיקה הזאת ניתנה לפני כשנה וחצי, כשאגף התקציבים הגיע לסיכום עם משרד הביטחון על שינוי הסדר הפנסיה של אנשי הקבע (הסכם כחלון־יעלון), ועשה זאת בלי להתייעץ עם אגף השכר ואגף החשב הכללי. רק בשלב מאוחר עורבו שני האגפים בפרטי ההסכם, והתריעו על טעויות מקצועיות קשות שנעשו בו. האירוע זכה כבר לביקורת נוקבת גם מצד מבקר המדינה.

הוועדה אינה מסתירה את האי־נוחות שלה מהמבנה הניהולי המוזר ומהכשלים הקשים שהוא מעורר. בדו"ח הוועדה נכתב כי "בפני הוועדה הצטיירה תמונה מטרידה בכל הנוגע לתהליכי העבודה במשרד ולעבודת המטה, הכוללת היעדר עבודת מטה מספקת במשרד, מתחים וקושי בשיתוף פעולה בין האגפים השונים, חוסר בהירות בתהליכי קבלת ההחלטות במשרד וכן תרבות ארגונית שנשחקת, וחשש לפגיעה בעבודה המקצועית של המשרד".

הוועדה מציינת במיוחד את הקושי הניצב בפני מנכ"ל האוצר, שבמידה רבה תפקידו רוקן מתוכן עקב היעדר היררכיה ניהולית. היא דנה בבעיות הקשות שחוסר ההיררכיה וחוסר שיתוף הפעולה בין האגפים מעורר - פרויקטים חשובים בתחום התשתית אינם מתקדמים, אין למשרד יעדים אחידים, המשרד מדבר בקולות שונים כלפי חוץ, מתנהל משא ומתן עם גופים שונים בלי שאגפים רלוונטיים שותפים להם, אין עבודת מטה מסודרת, אין הצגת תשתית עובדתית ואין אגירה של כל הידע המקצועי הקיים במשרד לפני שמתקבלות החלטות קריטיות. בקיצור, הבלגן חוגג.

עם זאת, ועדת קוצ'יק בוחרת לשמר את המבנה הניהולי הקיים - כלומר לא להכפיף את אגפי המשרד השונים למנכ"ל המשרד. יתרה מכך, הוועדה דואגת להעצים את עצמאותם של ששת האגפים המרכזיים במשרד. היא עושה זאת בשתי דרכים עיקריות.

האחת, קביעת תחומי פעילות שיהיו בסמכותו הבלעדית של כל אגף, לרבות ציון תחומים שבהם אסור לאיש - במיוחד לא לשר האוצר - להתערב בעבודת הדרג המקצועי. כך, הובלת הכנת תקציב המדינה וחוק ההסדרים נקבע כסמכות בלעדית של אגף התקציבים; תהליכי המכרזים, הפטור ממכרז, הדו"חות הכספיים וקביעת הגמלאות יהיו בסמכות בלעדית של החשב הכללי; השכר וחריגות שכר יהיו אצל אגף השכר; ושומה וגבייה תעשה רשות המסים.

התחומים הרגישים שבהם נאסר מפורשות על שר האוצר להתערב עקב החשש למינהל התקין כוללים החלטות הנוגעות לגופים ספציפיים (מתן רישיונות, אישורים או היתרים רגולטוריים), סובסידיות, התקשרויות במכרזים, שומות מס ופנסיה. בנוסף, נאסרה מפורשות התערבות פוליטית בתחומים הנחשבים למקצועיים לחלוטין, כמו קביעת מקדמים אקטואריים, אומדני עלויות בתקציב המדינה וניהול הדו"חות הכספיים.

הדרך השנייה להעצמת עצמאות האגפים היא ביצור מעמדם האישי של ראשי האגפים, באמצעות קביעת כללי סף מחייבים וגבוהים במיוחד למינוי שלהם. מאחר ששר האוצר ממנה בעצמו את ראשי האגפים, ללא צורך בוועדת איתור, ונוכח התקדימים המטרידים של פילבר וברכה, הוועדה שמה דגש על העלאה ניכרת של דרישות הסף לתפקידים השונים, לרבות הדרישה של היעדר זיקה פוליטית. החריג הוא שהוועדה העלתה במידה ניכרת את דרישות הסף גם לתפקיד מנכ"ל האוצר - תואר ראשון בכלכלה עם עדיפות לבעל הבנה במקרו־כלכלה, שמונה שנות ניסיון בתפקיד ניהולי בכיר, ובעיקר היעדר זיקה פוליטית.

זו המלצה מהפכנית, מאחר שמנכ"ל משרד ממשלתי הוא משרת אמון של השר, ולכן באופן טבעי נתפש כמינוי פוליטי. למעשה, ועדת קוצ'יק היא הניסיון הראשון אי פעם לנתק את מעמד המנכ"ל ממעמד השר. ברור שההמלצה הזאת נולדה כתגובת נגד למינויו הבעייתי של פילבר לתפקיד מנכ"ל משרד התקשורת.

"אין חולק כי המנכ"ל הוא איש אמונו של השר וממונה על ידו כדי לסייע לו במימוש מדיניות המשרד", כותבים חברי הוועדה. "עם זאת, בשים לב למבנה משרד האוצר ולמורכבות תפקיד המנכ"ל, וכדי לאפשר לו ליהנות מאמון מלא של ראשי האגפים ולמלא את תפקידו, אנו סבורים כי יש לקבוע שהמנכ"ל יהיה נעדר זיקה פוליטית".

ראוי לציין כי לפי תנאי הסף המוגדרים, לפחות שניים מחברי ועדת קוצ'יק, שטרום וקוצ'יק, לא היו יכולים לכהן כמנכ"ל האוצר, וכי גם המנכ"ל המכהן באב"ד היה נפסל עקב זיקה פוליטית. בכל מקרה, ההמלצה אינה רלוונטית לבאב"ד, מאחר שהוועדה ממליצה כי שינוי תנאי הסף לא יחול על הדור הנוכחי של פקידי האוצר, אלא רק על מחליפיהם.

מחזקים גם את מנכ"ל משרד האוצר

למרות ביצור מעמדם העצמאי של אגפי האוצר ושל העומדים בראשם הוועדה אינה מתעלמת מהברדק הניהולי, ומפרסמת גם המלצות שאמורות להשליט סדר ולשפר את עבודת המטה באוצר. ההמלצה העיקרית היא קביעת סמכויות ברורות למנכ"ל, והצבתו במעמד של ראשון בין שווים. המנכ"ל לא יתערב בעבודה השוטפת של האגפים, אך הוא יתכלל את עבודת המטה בינהם.

לפיכך, המנכ"ל יקבע את התוכנית האסטרטגית של המשרד, יתכלל עבודת מטה בנוגע למדיניות הכלכלית ונושאים חוצי אגפים, יישב מחלוקות בין אגפים, יוביל רפורמות, ירכז את הטיפול בנושאים המחייבים שיתוף של כמה אגפים (כדי שתהיה כתובת אחת באוצר לפנות אליה), יתכלל את הדיונים בנוגע למדיניות הפיסקלית, לרבות קבלת החלטות אם מסתמנת חריגה ביעדים הפיסקליים, ינהל ישיבות קבועות של הנהלת האוצר, ירכז פורום לקביעת מדיניות שכר, יהיה אחראי על הקשרים הבינלאומיים ועל הקשר עם בנק ישראל, ויסייע לשר האוצר בבחירת ראשי האגפים.

כדי שהמנכ"ל יוכל לבצע את תפקידו טוב יותר, יוקם אגף חדש, אגף אסטרטגיה ומטה, שיוכפף לו ויורכב מפקידים מהאגפים השונים. המטרה היא לתת למנכ"ל כלים לפקח באופן אפקטיבי על עבודת האגפים. יישוב מחלוקות יהיה בסמכות המנכ"ל, אבל במקרה של מחלוקת שאינה נפתרת תהיה לאגף זכות לערער לשר האוצר.

סמכות קריטית נוספת הניתנת למנכ"ל היא ליווי תוכנית התקציב מראשיתה. אף שהכנת תקציב המדינה הוגדרה על ידי הוועדה כסמכות בלעדית של אגף התקציבים, האגף מחויב לשתף את המנכ"ל בהכנת התקציב עוד מראשית העבודה. למעשה, הוועדה מציעה כי לא יתאפשר להגיש את התקציב וחוק ההסדרים לאישור שר האוצר בלי שהמנכ"ל מאשר אותם קודם לכן.

זאת ועוד, ועדת קוצ'יק מנסה להסדיר את עבודת האוצר באמצעות קביעת נוהלי עבודה מחייבים בכמה נושאים - כך שכל חריגה מהנהלים תהיה כפופה לביקורת של מבקר המדינה. הנהלים מתרכזים בעיקר בעבודתו של החשוד המיידי - אגף התקציבים.

בעקבות הכישלון שהיה בפריצת גירעון המדינה בתקציב 2012 הוסקו המסקנות, ונקבע נוהל מסודר להכנת תחזית ההכנסות בתקציב המדינה. הנוהל נחשב להצלחה, וועדת קוצ'יק מנסה לשכפל את ההצלחה באמצעות קביעת נוהלי עבודה מחייבים להכנת החלטה של שר האוצר בנוגע לתקציב המדינה, הכנת מצרפי התקציב, הכנת חוק ההסדרים, הכנת סיכומים תקציביים עם משרד הממשלה השונים, ונוהל יישוב מחלוקות בין אגפים.

אלה הנהלים טכניים לכאורה, אבל הם חשובים מאוד, משום שהם מסדירים את הסמכויות של אגף התקציבים. למשל, אגף התקציבים לא יוכל יותר לנהל לבדו משא ומתן עם הכנסת על הרכב חוק ההסדרים (אגפי האוצר האחרים מתלוננים שבמהלך משא ומתן כזה אגף התקציבים ממהר להקריב הצעות חוק שהאגפים האחרים ביקשו לקדם), לא יוכל להגיע לסיכום תקציבי עם משרדי הממשלה בלי להיוועץ באגפים האחרים (לקח מכישלון הסכם כחלון־יעלון), לא יוכל להקל החלטות על התאמות נדרשות בתקציב בלי לקבל את אישור המנכ"ל ועוד.

בנוסף, ועדת קוצי'ק ממליצה לממשלה לבחון את הקמתה של מועצה פיסקלית - גוף פיקוח מקצועי חיצוני שיבדוק את ניהול התקציב ואת מהימנות ההחלטות בו. גופים כאלה קמו בעשור האחרון מרבית המדינות המפותחות כלקח ממשבר 2008. עם זאת, זו החלטה מורכבת, ולכן ההמלצה היא שהממשלה תשקול בהמשך הקמה של מועצה כזאת.

נוטלים סמכויות מרשות המסים

בסופו של דבר ועדת קוצ'יק התערבה בהחלשתו של יחידה אחת במשרד האוצר - רשות המסים. הכעס על רשות המסים באוצר עקב הנחת המס על דיווידנדים שהביאה לעודפי מס ענקיים בשנה החולפת, הולידה את המלצת הוועדה שלפיה הרשות תעסוק בגביית מסים, אבל לא בקביעת מדיניות המס. "בשנים האחרונות התקבלו לא מעט החלטות בתחום המס שהמכנה המשותף שלהם הוא היעדר מדיניות מגובשת", נותנת הוועדה הד לביקורת על רשות המסים. "דוגמאות לכך הן הניסיון להחיל מע"מ 0% על דירות מגורים, חוסר עקביות בהעלאת והורדת המס השולי הישיר,עיוותים בהטבות המס ובפטורים, אפליות מיסוי שונות ומהלכי מיסוי חריגים בתחום המיסוי העקיף".

לנוכח הביקורת, העמדה העקרונית שלפיה יש צורך להפריד בין קביעת מדיניות וביצוע מדיניות, והעובדה שמדיניות המס צריכה להיות מושפעת משיקולים רבים, כמו גודל הגירעון, פערים חברתיים או הצמיחה במשק - הוועדה קבעה כי נכון כי גוף מתכלל יקבל את החלטות בנוגע למדיניות המס ולא הגוף המבצע (רשות המסים). לפי ההמלצה, הגוף המתאים לכך הוא מינהל הכנסות המדינה, שעסק בניהול מדיניות המס עד לפני כ-15 שנה, תוך התייעצות עם רשות המסים ועם אגף התקציבים.

ההמלצה של ועדת קוצי'ק היא שכל המלצותיה יחולו רק להבא. השינויים בתהליכי קבלת ההחלטות יחולו רק מהתקציב הבא ל-2020, והשינויים בנוגע לתנאי הסף למינוי ראשי האגפים יחולו רק על המועמדים הבאים ולא על ראשי אגפים מכהנים. עם זאת, באב"ד החליט כי שר האוצר המכהן לא יעסוק בכך - החלטה שמשמעה בפועל קבירת ההמלצות של הוועדה עד לשר הבא. לאור החשיבות הרבה של המלצות הוועדה, זו ההחמצה היסטורית שחבל שכחלון נכנע לה.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם