במקום האוצר: הרעיון החדש שימנע השתוללות של פוליטיקאים

ועדת קוצ'יק לבחינת מבנה הנהלת משרד האוצר שוקלת להקים בישראל מועצה פיסקלית - גוף פיקוח חיצוני לקידום איכות המדיניות התקציבית ■ למהלך יש פוטנציאל להגן על הניהול המקצועי של האוצר - אך גם לפגוע בסמכותו ובמעמדו

מירב ארלוזורוב
יוסי קוצ'יק
יוסי קוצ'יקצילום: אייל טואג
מירב ארלוזורוב

ערב יום הכיפורים נחתם הסכם הנכים, בסך של 4–5 מיליארד שקל בשנה, ללא השתתפות של אנשי מקצוע ממשרד האוצר או מהמוסד לביטוח לאומי. זהו אירוע חריג, המעיד על פחיתות מעמדו של משרד האוצר, ועל אובדן שליטה שלו על החלטות תקציביות משמעותיות. במיוחד כאשר מי שפועל לפיחות המעמד הזה הוא השר משה כחלון.

המעקף של הפקידות המקצועית באוצר בהסכם פגע גם בכללי שמירת התקציב שמשרד האוצר בנה. כלל הנומרטור מונע מהממשלה להשתולל עם הוצאות תקציביות מוגזמות בשלוש שנות התקציב הבאות. כדי לעקוף את הכלל הזה, נדחה עיקר היישום של הסכם הנכים ל–2021, בדיוק לאחר תום ההגבלה שמטיל הנומרטור. הנציגות הפוליטית שחתמה על הסכם הנכים עשתה "הבה נתחכמה": אסור לנו להשתולל במשך שלוש שנים — אז נדחה את ההשתוללות לשנה הרביעית.

התרבות הפוליטית בישראל היא בדיוק כזו: תרבות של התחכמות, מניפולציות וחוסר אחריות כלכלית. חברי הכנסת חותמים על הסכם בעל השלכות תקציביות אדירות, מבלי שיש להם כוונה לשאת באחריות כלשהי לתוצאותיו. הבעיה התקציבית שיוצר הסכם הנכים תמתין לפתחה של מדינת ישראל רק בעוד שלוש שנים. עד אז יהיו בחירות, ובכל מקרה — אחרינו המבול.

התרבות הפוליטית חסרת האחריות הזאת לא נעלמה מעיניה של הוועדה לבחינת מבנה הנהלת האוצר — ועדת קוצ'יק. הוועדה הוקמה על ידי מנכ"ל משרד האוצר, שי באב"ד, שנתפש כמינוי פוליטי יותר מאשר מקצועי. על פי הערכות, מטרתו בהקמתה היתה לחזק את מעמד מנכ"ל האוצר תוך החלשת מעמדם של האגפים האחרים באוצר, ובעיקר אגף התקציבים. בפועל, באב"ד וכחלון כבר מחלישים את מעמדו של אגף התקציבים — ראו את התעלמותם מהמדיניות המקצועית של האגף בהסכם הנכים — והחשש הוא שמגמה זו תימשך. בממשלה שבה מוכרזת מלחמה על מעמד הפקידות המקצועית ונעשים מהלכים לפוליטיזציה של שירות המדינה, לא ניתן להתייחס בביטול לאפשרות שגם אגף התקציבים יהיה תחת מתקפה פוליטית ויוחלש מאוד.

עלייתן של המועצות הפיסקליות

על רקע זה שוקלת ועדת קוצ'יק לאמץ רעיון שמיובא מהעולם, וזוכה שם לפופולריות רבה: הקמתו של גוף חיצוני, עצמאי, לפיקוח על משרד האוצר. אלה הן המועצות הפיסקליות (Fiscal Council). עד לפני עשר שנים הן היו מחזה נדיר יחסית בעולם, אבל במשבר העולמי של 2008, מדינות שהצטיירו עד אז כאיתנות הגיעו אל פתחה של פשיטת רגל. לאחר המשבר, הפכו המועצות הפיסקליות לאחד הגופים הפופולריים ביותר בניהול התקציב של מדינות.

כיום יש מועצות פיסקליות ב–39 מדינות, וקרן המטבע הבינלאומית היא נושאת הבשורה שמפיצה את הרעיון בכל העולם. גם לישראל המליצה הקרן ב–2013 לשקול הקמת מועצה פיסקלית, על רקע הטעויות הקשות בתחזיות המסים של האוצר, שהביאו לזינוק הגירעון אל רמה של יותר מ–4%, אבל אז הצליח משרד האוצר להרוג את הרעיון. היום אלה דווקא קולות מתוך משרד האוצר ששיווקו את הרעיון לוועדת קוצ'יק. הכוונה האפשרית של הוועדה להכפיף את האגפים השונים באוצר למנכ"ל האוצר, ולפתוח בכך פתח להתערבות פוליטית בעבודה המקצועית של האוצר, הולידה את הצורך הדחוף להגן על הניהול המקצועי של תקציב המדינה. אם משרד האוצר לא יוכל למלא את התפקיד, מישהו אחר יצטרך לעשות זאת.

תכנון וביצוע או ייעוץ בלבד?

פרופ' ערן ישיב מאוניברסיטת תל אביב, שעוקב אחר התפתחות המועצות הפיסקליות בעולם, מבהיר שאין גזירה שווה בין המדינות. בחלק מהמדינות למועצה הפיסקלית יש תפקיד חוקי מלא בתכנון או ביצוע התקציב, בדרך כלל היא ממונה על פרסום התחזיות הכלכליות שעל בסיסן נבנה התקציב, ובחלקן מדובר בגוף מבקר ומייעץ בלבד.

בחלק מהמדינות עובדים במועצה הפיסקלית שמונה כלכלנים (אירלנד), ובחלקן 251 כלכלנים (ארה"ב). ה-Congressional Budget Office האמריקאי הוא המועצה הפיסקלית המפורסמת ביותר, והיא חריגה בגודלה ובעוצמתה, וגם בכך שהיא זרוע של הפרלמנט ולא של הממשלה.

מפקחות על משרדי האוצר
מועצות פיסקליות במדינות נבחרות*

בימים אלה של מאבקים, למשל על תוכנית הבריאות הממלכתית בארה"ב, ה–CBO מצליח פעם אחר פעם לטרפד את ההצעות של הנשיא דונלד טראמפ לביטול אובמה־קייר, כשהוא מצביע על כך שההצעה תביא לאובדן ביטוח הבריאות של מיליוני אמריקאים.

בישראל, מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) פעיל בתחום ניתוח תקציב המדינה, אבל בהיקף מזערי — ועדת הכספים אפילו נמנעת מלהסתמך על פעילות הממ"מ בדיונים שלה — ולא כזה שמאפשר לכנסת לבצע פיקוח אפקטיבי על תקציב המדינה. בכל מקרה, במרבית המדינות המועצה הפיסקלית יושבת בממשלה, ולא בפרלמנט, ומסייעת לתהליכי קבלת ההחלטות התקציביות באמצעות פיקוח ובקרה. מדובר בקול מקצועי, עצמאי, שמנתח את הצעת התקציב ובודק אם היא עומדת בכללים הפיסקליים של המדינה, ואם היא משרתת את מטרות הצמיחה. כאמור, בחלק מהמדינות זהו גוף שלא רק מפקח, אלא גם קובע בעצמו את נתוני הבסיס לבניית התקציב ואחראי על פרסום התחזיות הכלכליות במשק.

סיכויים לצד סיכונים

במשרד האוצר הדעות חלוקות אם יש צורך בגוף כזה בישראל. בשנים האחרונות, התחזיות הכלכליות של האוצר השתכללו מאוד עם הרחבת הפעילות של אגף הכלכלן הראשי, ובכל מקרה — האוצר מתייעץ באופן שוטף בתחזיות שלו גם עם המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה וגם עם בנק ישראל.

הבנק המרכזי מריץ מודלים משלו, שונים בכוונה מאלה של האוצר, כדי לוודא את מהימנות התחזיות של האוצר. בכלל, בבנק ישראל פועלת סוג של מועצה פיסקלית בפני עצמה, המפקחת על ניהול התקציב. זוהי מועצה של איש אחד — ד"ר עדי ברנדר, מנהל אגף מאקרו־כלכלה ומדיניות בבנק ישראל, שנהנה מהערכה מקצועית של כל גורמי הממשלה. ברנדר עוקב באופן קבוע אחר התקציב ומפרסם עבודות על בעיות שמתגלות בו.

על רקע זה יש באוצר מי שסבורים שהקמתה של מועצה פיסקלית בישראל מיותרת, שלא לומר מסוכנת. "מי אמר שמועצה פיסקלית כזו תהיה בלתי־תלויה?" תוהים גורמים באוצר, "במשרד האוצר נבנה ב–30 השנים האחרונות דנ"א של מקצועיות ועצמאות, שאינו מאפשר חדירה של שיקולים פוליטיים לקבלת ההחלטות המקצועיות, אבל קשה מאוד להבטיח שמועצה פיסקלית שתקום תיבנה גם היא מדנ"א דומה. היא יכולה להיהפך בקלות לגוף שהוא כסת"ח עבור הפוליטיקאים". למעשה, בכירים באוצר רואים ברעיון איום נוסף על עצמאותו של משרד האוצר — הנה לוקחים מהאוצר אפילו את בניית התחזיות הכלכליות שבבסיס התקציב, ובכך משלימים בפועל את החלשת המשרד.

לעומת זאת, אחרים בממשלה ובאוצר סבורים כי זאת דווקא הצעה שתחזק את משרד האוצר: היא תיצור גוף נוסף, לצד האוצר, שישקף לפוליטיקאים את חוסר האחריות שלהם, ויאפשר להגן על המקצועיות של ניהול התקציב. בעולם, כאמור, זהו טרנד פופולרי, שעובד היטב כדי לשפר את איכות המדיניות התקציבית, ואין סיבה להניח שהרעיון ייכשל דווקא בישראל.

מצד שני, המדינות שהצליחו מאוד בעולם עם המועצה הפיסקלית שלהן הן המדינות ששרר בהן קונצנזוס לגבי החשיבות של אחריות תקציבית והקטנת הגירעון הממשלתי, ועבורן המועצה הפיסקלית היתה כלי בשירות השגת הקונצנזוס. בישראל אין כלל קונצנזוס כזה. להפך — הפוליטיקאים פועלים לעתים קרובות להגדלת הגירעון, ומתנערים מאחריות תקציבית. לכן, קשה הרבה יותר להעריך את סיכויי ההצלחה של מועצה כזו כאן.

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ