החור השחור: מה באמת קורה בקופת העיריות? - תעשייה ומקרו - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

החור השחור: מה באמת קורה בקופת העיריות?

לראשי הערים וגם למוסדות שמעניקים אשראי ולגזברים נוח במצב שבו הרשויות המקומיות נותרו כמעט הגוף היחיד שמשתמש בתקינה חשבונאית לא רלוונטית ■ זה יכול להישמע כמו ויכוח חשבונאי סבוך — אך למעשה זהו דיון על רמת השקיפות שלה יזכו אזרחי ישראל

6תגובות
עיריית תל אביב. לא ראתה צורך בעדכון התב"ע ועדכון הציבור
יעל אנגלהרט

אנליסטים חיצוניים המעריכים את היקף החובות העתידיים של ערים בישראל קובעים כי מדובר במיליארדי שקלים. ואולם אם תחפשו בדו"חות הכספיים שהרשויות המקומיות מפרסמות — לא תמצאו סימנים לחובות הכבדים האלה.

נכון לסוף 2015, ההתחייבויות האקטואריות של עיריית תל אביב לתשלום פנסיות עתידיות לעובדים היו כ–8.3 מיליארד שקל. גם לעיריית ירושלים התחייבויות דומות בסך 7 מיליארד שקל. בעיריית חיפה ההתחייבויות האקטואריות מסתכמות ב–4.2 מיליארד שקל, בבאר שבע — 1.8 מיליארד שקל ובאשדוד — 1.4 מיליארד שקל.

יזהר קנה
אייל טואג

אבל אם תיכנסו לדו"חות של עיריית תל אביב, למשל, תמצאו רק התייחסות להתחייבויות שוטפות בסך 933 מיליון שקל בלבד, נכון לסוף 2015. בדו"חות של עיריית ירושלים תמצאו רק שסך ההתחייבויות השוטפות היה כ–1.2 מיליארד שקל באותה שנה. התחייבויות שוטפות הן אלה שהחברה צריכה לשלם בתקופה הקרובה בלבד. בדו"חות שלהן ושל מרבית הרשויות המקומיות לא תמצאו פירוט של ההתחייבויות האקטואריות, לטווח ארוך, שמהן ניתן להבין את הסכומים שהן נדרשות להפריש לפנסיה.

בענף ראיית החשבון ידוע כי דו"חות הרשויות המקומיות אינם אומרים הרבה למי שלא כתב אותם. כפי שהתבטא נשיא לשכת רואי החשבון, יזהר קנה, בדיון שנערך לפני כשבוע במסגרת הפורום החשבונאי "שווי הוגן" במרכז הבינתחומי: "יש קבוצה מצומצמת שיודעת להבין את הדו"חות האלה. רואה חשבון קונוונציונלי מאבד את הצפון כשהוא צריך לקרוא דו"חות של הרשויות המקומיות". פרופ' אמיר ברנע, רואה חשבון וממייסדי הפורום "שווי הוגן", אמר: "דו"חות של רשויות מקומיות הם זניחים מבחינת התקשורת הציבורית, אבל החשיבות למשק היא משמעותית".

"הרשויות המקומיות מתנהלות כמו מכולת"

כדי להבין מדוע הדו"חות של מרבית רשויות השלטון המקומי אינם מגלים את הסיפור האמיתי עבור מי שמנסה להבין את מצבה של העירייה — ומדוע לא נמצאים בהם נתונים מהותיים — צריך להבין את הדרך שבה הם נכתבים.

פרופ' אמיר ברנע
אייל טואג

בעולם החשבונאות קיימים שני בסיסי דיווח: דו"חות המוגשים על בסיס מזומן, שבהם כל הוצאה או הכנסה נרשמת רק במועד שבו הכסף יוצא או מתקבל בפועל; ודו"חות שנכתבים על בסיס צבירה — ובהם כל פעולה פיננסית נרשמת במועד שבו התבצעה העסקה.

דו"חות על בסיס צבירה הם התקינה הרווחת כיום. השימוש בדיווח על בסיס מזומן נשמר לאורך שנים ארוכות לגופים שאינם עסקיים, כמו מלכ"רים, אוניברסיטאות, רשויות מקומיות ואפילו ממשלת ישראל. הסיבה לכך היא הצורך לפשט את פעילותם, על בסיס ההנחה שקשה למדוד אותה כמו בחברה עסקית.

בתחילת שנות ה–90, בעקבות המלצה של לשכת רואי החשבון, החלו גם הגופים שאינם עסקיים לדווח על בסיס צבירה, מתוך הבנה ששיטה זו תספק מידע רב יותר. ב–20 השנים האחרונות עברו מרבית המלכ"רים והממשלה לדיווח בשיטה הזאת. האוניברסיטאות אמורות לעבור לדיווח על בסיס צבירה בשנת הלימודים הנוכחית.

הגוף המשמעותי היחיד במגזר הלא עסקי שלא יישם את המעבר לבסיס צבירה הן הרשויות המקומיות. התוצאה היא דיווחים שעלולים להיראות מצחיקים. רואה החשבון שלומי שוב, אף הוא ממייסדי הפורום "שווי הוגן", מדגים זאת כך: "הלוואות שהרשות המקומית נוטלת נרשמות כהכנסה ולא כהתחייבות. אם גורם חיצוני פורע הלוואה שהוא נטל מהרשות המקומית — היא נרשמת כהכנסה ולא כפירעון הלוואה. במלים אחרות, הרשויות המקומיות מתנהלות כמו חנות מכולת".

השלטון המקומי בישראל נשאר מאחור — גם במבט על הנעשה בעולם. במסגרת פורום "שווי הוגן", הוצג סקר שערכה פירמת רואי החשבון ארנסט אנד יאנג שממנו ניתן ללמוד כי מרביתן של רשויות השלטון המקומי באירופה מיישמות את המעבר לחשבונאות על בסיס צבירה או נמצאות בדרך ליישום כזה.

שלומי שוב
אייל טואג

התנגדות תקיפה של איגוד הגזברים

הכותרת שניתנה לדיון במסגרת פורום "שווי הוגן", שהוקם לצורך דיונים בנושאים חשבונאיים מהותיים לכלכלה הישראלית, היתה "מהפכת הדיווח שנבלמה". זאת מכיוון שהבעייתיות בשיטת הדיווח של הרשויות המקומיות זוהתה כבר לפני שנים רבות.

כבר ב–1997 מינה שר הפנים דאז, אליהו סוויסה, ועדה בראשות אמיר ברנע, כדי שתבחן את מערכת הדיווח הכספי ברשויות מקומיות. הוועדה המליצה ב–1998 שהרשויות המקומיות יעברו לדיווח בשיטת הצבירה.

ועדת היישום שהוקמה בעקבות זאת אמנם ריככה את המסקנות, אך דחפה לשינוי. משרד הפנים הודיע שהוא מאמץ את ההחלטות. חלק מהרשויות המקומיות אפילו ביצעו פיילוט. ועדיין, דו"חות הרשויות המקומיות המשיכו להתבסס על בסיס מזומן ומשרד הפנים לא אכף את החלטתו.

לאור זאת, ב–2012 מונתה ועדה נוספת בהובלת מנכ"ל משרד הפנים דאז שוקי אמרני, שעסקה גם היא בנושא. ועדת אמרני, שפירסמה את המלצותיה ב–2015, הפכה במידה רבה את המלצות ועדת ברנע. היא קבעה כי שיטת הצבירה מרחיקת לכת, ואיפשרה לרשויות לדווח גם על בסיס מזומן וגם על בסיס צבירה.

הוועדה המליצה כי הרשויות יציינו את מספר העובדים שלהן שנמצאים במסלולי פנסיה תקציבית וצוברת ואת העלויות הצפויות להן בשלוש השנים שאחרי המאזן בגלל פרישת עובדים המצויים בפנסיה תקציבית. גם המלצות אלה לא יושמו עד היום.

גם מבקר המדינה נדרש לסוגיה ב–2015, ובדו"ח שפירסם הוא העיר למשרד הפנים על כך ש–17 שנה לאחר שהוחלט לאמץ את דו"ח ועדת ברנע, ואחרי שני פיילוטים שבוצעו — לא התקבלה החלטה כיצד בדיוק תשתנה שיטת הדיווח החשבונאית ברשויות המקומיות.

הסיבה לכך שהמלצות ועדת ברנע לא יושמו היתה התנגדות תקיפה של איגוד הגזברים ברשויות המקומיות. כפי שהעיד אמרני בדיון: "לא ניתן היה ליישם זאת אף שהשקיעו מאמצים רבים. המסקנות הברורות היו שאם השלטון המקומי ואיגוד הגזברים לא יתמכו במהלך — אין סיכוי שהוא יתרחש".

רואה החשבון דורון פרלשטיין, שכתב לפני כשנה דו"ח ביקורת חריף על התנהלות האוניברסיטה העברית, תהה במהלך הדיון של הפורום בקשר להתנגדות זו: "האם איגוד הגזברים הפעיל כוח שמשרד הפנים לא יכול לו? ידוע שעובדים בדרך כלל מתנגדים לשינויים, ויש תהליכים ארגוניים מורכבים ומתוכננים מראש שיש לעשות כדי ליישמם. לנושא זה משקל יתר לדעתי, במגזר הממשלתי, שבו הכוח של המעביד מול העובד, קטן יותר".

מה שנשמע כמו ויכוח חשבונאי סבוך הוא בפועל דיון על רמת השקיפות שלה יזכו אזרחי ישראל. דו"חות חשבונאיים על בסיס צבירה מעניקים יותר מידע וכוללים גם את הנתונים על בסיס מזומן — דרך דו"ח תזרים המזומנים שהם כוללים בתוכם — וגם מידע עתידי.

ואולם עבור הפוליטיקאים, התנהלות על בסיס מזומן היא פחות נוחה. משמעותה היא שכל עוד ראש העיר יכול לממן את התפקוד השוטף של העירייה ואת ההבטחות שהוא מעניק לטווח הקצר — הכל בסדר. רק שכללי חשבונאות אינם אמורים לעסוק בשיקולים כאלה.

שוב הסביר כי "בשיטת הצבירה ניתן גם להעריך את הביצועים של ראש עיר ספציפי. במצב כזה, כתושב לפני בחירות, הייתי יכול לבחון אם ראש הרשות הקטין או הגדיל את הגירעון ולהשוות בעזרת כלים חשבונאיים קונוונציונליים. במצב כזה, גם התקשורת היתה יכולת לסקר את הדו"חות של הרשויות המקומיות".

"אני קורא דו"ח על בסיס צבירה — פיילוט שעשתה עירייה מסוימת. בחינה של מחזור ההכנסות, לעומת החייבים בגין ארנונה, מראה שיש פיגור ממוצע של שנה בתשלומים — זה לא מידע חשוב? תחשבו עד כמה למידע כזה יש יכולת להשפיע על המוטיווציה של ראשי הערים להאיץ את הגבייה — הרי ישוו אותם לראשי ערים אחרים. גם להתחייבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית יש משמעות גדולה — לשקף את הוצאות השכר האמיתיות.

"במצב הנוכחי, לא רק שלא מציגים את ההתחייבות שעומדת כנראה על עשרות מיליארדי שקלים, אלא גם לא מציגים את עלות השכר האמיתית. מעבר לכך, אנחנו מפספסים דברים רבים מבלי לדעת. הפיילוט יצר דו"ח אינפורמטיבי מאוד. ניתן לגזור ממנו מגוון יחסים פיננסים, כולל מדדים תוצאתיים של התייעלות ויכולת השוואה לרשויות אחרות", אמר שוב.

איזה סוג דיווח משפר את הפיקוח?

"שיטת הצבירה אינה ישימה כיום"

מול האמירות הנחרצות בזכות המעבר לדיווח על בסיס צבירה, ההתנגדות לשינוי מתבססת על החשש מהקושי הטמון במעבר, ומכך שראשי ערים ינצלו את השיטה החדשה כדי לבזבז בהווה כסף על חשבון הכנסות עתידיות — ולא ייצמדו למצב המזומן הנוכחי של הרשות המקומית.

כפי שהגדיר זאת גולן זריהן, יו"ר איגוד הגזברים לשעבר, "הדירקטיבה (ראש העיר, ח.ע) לא רואה את עצמה חבה בהכרח חובת נאמנות לתאגיד, אלא למי שבחר אותה. לכן, אין לה בהכרח עניין שהרשות המקומית תהיה חזקה פיננסית. מבחינתה, הרשות יכולה לקחת הלוואות מכאן ועד אינסוף. גישה אחת היא שהרשויות המקומיות לא יכולות להוציא מזומן אלא אם יש להן אותו. אם תשנה את השיטה הזאת, יהיה מצב שבו הרשויות מכירות בהכנסות תיאורטיות שאין להן עדיין. כשבוחנים את הדרישות של המשתמשים ברשויות מקומיות, אין צורך ליישום שיטה מצטברת. לא מבחינת מעניקי האשראי, לא מבחינת משרדי הממשלה ולא מבחינת התושבים", אמר זריהן.

רואה החשבון יעקב זיצר, העובד עם עיריית רמת גן, אמר: "שיטת הצבירה אינה ישימה כיום בישראל. כל עוד הרשות המקומית תרשום רק את המחויבויות ולא את הנכסים, אתה הורס עוד יותר את המערכת. אי־אפשר ליישם את השיטה המצטברת. אם יש, לדוגמה, לרשות בניין עירייה, שנרשם ב–1970, הוא שווה היום הרבה יותר".

עם זאת, גם אם יש ממש בטענות שמועלות כנגד המעבר לשיטת הצבירה — אלה בעיות שניתן לפתור. אחרי הכל מצב שבו ראש עיר חוגג על כספי ציבור — רק על בסיס בית עירייה ששוויו בספרים גבוה והעירייה אינה אמורה למכור אותו — אינו מצב של מינהל תקין. בסופו של דבר ניתן למנוע התנהלות זו בתקנות מתאימות.

דוד קאפח

דוד קאפח, לשעבר מנכ"ל בנק דקסיה (בנק המתמחה בהענקת אשראי לרשויות המקומיות), אמר כי "התנגדות השלטון המקומי נובעת בעיקרה מהחשש שהשיטה המצטברת תקרין לשלילה על מענקי האיזון לרשויות המקומיות, ותגרום להצגת העודפים או הגירעונות עקב רישום מוגדל של הכנסות שטרם נגבו. החשש הוא כי אם המאזן יכלול את הנתונים האקטואריים והאשראי לזמן ארוך — תוצג תמונה מעוותת. ואולם המצב הפיננסי הטוב של הרשויות כיום הוא הזדמנות להתמודד עם ההתנגדות על ידי יצירת פתרונות חשבונאיים וניהוליים".

ממשרד הפנים נמסר כי "הסוגיה נבחנת מאז שנות ה–90. שיטת הדיווח הנהוגה ברשויות המקומיות היא בסיס מזומן מתוקן. קרי, שילוב בין שיטת המזומן לבין שיטת הצבירה. זאת שיטה ייחודית ושמרנית המתאימה למגזר  ייחודי זה.  הדו"חות הכספיים המבוקרים, שמבוססים על השיטה הקיימת, משרתים נאמנה את הגופים המשתמשים בהם, תוך שמירה על אחידות בין הרשויות השונות ויכולת השוואה, שיטה המקובלת על גופים גדולים רבים.

"ועדת ברנע אמנם המליצה ב–1998 על מעבר לשיטת הצבירה, אך השיטה הקיימת נותרה על כנה. ב–2012 ועדת אמרני בחנה את הנושא שוב, בשיתוף גורמי מקצוע רבים מהאוצר, מהשלטון המקומי ומאיגוד הגזברים. ועדת אמרני לא המליצה חד־משמעית לעבור לשיטת הצבירה, אלא המליצה על תיקונים בשיטה הנהוגה".



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#