הלפרין: "ניתן להגדיל את הריכוזיות הכלל משקית אם יש בה תועלת צרכנית" - תעשייה ומקרו - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

הלפרין: "ניתן להגדיל את הריכוזיות הכלל משקית אם יש בה תועלת צרכנית"

חוק הרכוזיות צמצם את יכולתם של גופים מרכזיים במשק להשתתף במכרזי ממשלה, בין השאר על רקע חשש לפגיעה בדמוקרטיה כתוצאה מהתעצמותם ■ הוועדה לצמצום הריכוזיות מציגה לשימוע ציבורי את הדרך בה תקבע מי יוכל להשתתף במכרזים אלה

8תגובות
הממונה על ההגבלים, מיכל הלפרין
אייל טואג

על רקע פרסום השיחות בין ראש הממשלה, בנימין נתניהו, לאחד השחקנים החזקים במשק, מו''ל "ידיעות אחרונות" ארנון מוזס – פירסמה היום (ג') רשות ההגבלים מסמך המסביר מדוע יש לחשוש מתאגידי ענק כ"ידיעות אחרונות", מבלי לנקוב בשמו של העיתון.

המסמך מפתיע, מכיוון שאינו מתייחס להשפעה הכלכלית־עסקית הישירה של הריכוזיות על המשק, וכן מכיוון שהוא מעניק לקבוצות השולטות במשק הקלות שיאפשרו להן להתמודד במכרזים ממשלתיים.

הוועדה הוקמה במסגרת חוק הריכוזיות מ–2013, שנועד להחליש את השפעתן של כ–20 המשפחות ששלטו במשק הישראלי באותו זמן. היא אמורה בין השאר להנחות את הממשלה אילו תאגידים לא יוכלו להשתתף בהפרטה או בהנפקת זכויות ממשלתיות. תחום עיסוקה הוא ריכוזיות כלל משקית — מונח המתייחס להשפעה של תאגיד גדול, שנשלט בדרך כלל על ידי משפחה, ושחורג מתחום עיסוקו הענפי. מדובר לדוגמה בתאגיד שפועל בכמה ענפים שיש ביניהם השפעות הדדיות וצולבות, או בתאגיד גדול שיש לו השפעה פוליטית.

על רקע הקמת ועדת הריכוזיות צוין החשש מהשפעת תאגידים אלה על התחרות במשק ועל צמיחתו. כמו כן, צוין החשש מהשפעתם השלילית על הדמוקרטיה, לאור עוצמתם הכלכלית. ועדת הריכוזיות הממשלתית השלימה ב–2012 את ניסוח החוק להגברת התחרות במשק, וקבעה כי על הריכוזיות הכלל משקית תהיה אחראית ועדה בראשות הממונה על ההגבלים. רשויות הגבלים מקבילות בעולם עוסקות רק בתחרות בתוך ענפים בודדים, ולא בתחרות כלל משקית.

המסמך שפירסמה אתמול רשות ההגבלים מתייחס לסיכון בריכוזיות כלל משקית הנובע מהאפשרות של הגוף הריכוזי להשפיע על מקבלי החלטות, רגולטורים ופוליטיקאים. לעומת זאת, המסמך אינו כולל התייחסות להשפעה הכלכלית והעסקית הישירה על המשק. נכתב בו: "החשש העומד בבסיס התזה לקיומה של ריכוזיות כלל משקית הוא הפעלת כוח מיקוח כלפי דרג מקבלי ההחלטות. מקבלי ההחלטות שכלפיהם עשוי להיות מופעל כוח המיקוח נמצאים הן בדרג המאסדר (הרגולטור המקצועי) והן בדרג הפוליטי (חברי כנסת וממשלה)".

חצי נחמה אפשר לשאוב מהערת ביניים במסמך, שלפיה בנק ישראל יציע מודל להערכת ההשפעה הכלכלית של הגוף הריכוזי על המשק. עם זאת, הלפרין אינה מתחייבת לשקלל את המלצת הבנק המרכזי בשיקולי הוועדה.

במסמך נכתב: "חטיבת המחקר בבנק ישראל עורכת בימים אלה מחקר שנועד לפתח מודל להערכת ההשפעה של פירמות וקבוצות עסקיות על הריכוזיות במשק ויצירת מדד לריכוזיות זו, בהתבסס על נתונים מאקרו־כלכליים לגבי ענפי משק ונתוני אחזקות של הקבוצות העסקיות. בנק ישראל סבור כי בשל ראשוניותו של המחקר והשלב המוקדם שבו הוא נמצא, אין במועד זה תוצרים היכולים לסייע בפיתוח המתודולוגיה. עם זאת, כשהמחקר יתקדם, הוועדה תבחן את האפשרות לעשות בו שימוש לצורך מתן תוכן נוסף לחלק זה של המסמך".

"שימוש מופרז בחוק יפעל כחרב פיפיות"

המסמך מציע שורה ארוכה של הקלות למשפחות השולטות במשק, שיאפשרו להן להתמודד במכרז ממשלתי. ספק אם הקלות אלה תואמות את כוונת המחוקק מ–2012–2013, למעט בשוליים.

בדברי ההסבר לטיוטת החוק מ–2012, בפרק הריכוזיות הכלל משקית, ציינה ועדת הריכוזיות הממשלתית כי יש להגביל את המשפחות השולטות במשק. אז נכתב: "הצעת החוק להגברת התחרותיות במשק קבעה שיש מספר מצומצם של קבוצות מחזיקים גדולות החולשות על חלק משמעותי מהתשתיות החיוניות שהקצתה המדינה עד היום. אלה צברו כוח רב, בין השאר בגלל הזכויות שהוקצו להן. שיקולי ריכוזיות כלל משקית עניינם בביזור הכוח המוענק למחזיקים בתשתיות חיוניות, כך שהרחבת שליטתם לתשתית חיונית נוספת תיעשה באופן מבוקר".

בהמשך נכתב: "אם מתברר כי הקצאת זכויות או נכסים במתכונתם הנוכחית עלולה לפגוע בתחרותיות של המשק או ליצור ריכוז יתר של נכסים או זכויות אצל גורם פרטי כלשהו, ראוי שמקבלי ההחלטות יימנעו ממנה כליל, ידחו אותה, או יקבעו במסגרת ההקצאה תנאים מגבילים שימנעו את הפגיעה באינטרס הציבורי".
כוונת המחוקק היתה, אם כן, למנוע את התחזקותם של הגורמים הריכוזיים ולאפשר להם להשתתף במכרז ממשלתי רק במקרה חריג, שבו ייקבעו אותם תנאים מגבילים שימנעו פגיעה בציבור.

הלפרין הסבירה את העמדה הפשרנית יחסית למשפחות השולטות במשק בפתח הדברים במסמך שפירסמה. לדבריה, "כגודל חדשנותו של חוק הריכוזיות, כך גם הזהירות הנדרשת בהפעלתו. שימוש בלתי־מרוסן ובלתי־מבוקר בשיקולי ריכוזיות כלל משקית כדי למנוע מגורמים המבקשים לקבל זכויות ורישיונות או שמבקשים לרכוש נכסים מן המדינה מלעשות כן, אף אם הם נחשבים לגורמים ריכוזיים, עלול לפעול כחרב פיפיות ולפגוע הוא עצמו בצמיחה והתפתחות המשק.

"בו בזמן, שומה עלינו לזכור כי בעוד הרווח שעשוי להתקבל כתוצאה מהקצאת זכות לגורם ריכוזי יוכל להיראות בטווח הקצר ולהימדד בכלים ברורים, הפגיעה הצפויה מהגדלת הריכוזיות הכלל משקית תתרחש על פי רוב רק בטווח הארוך ותהיה מעורפלת יותר".

"ההגבלה עלולה לפגוע בצרכנים"

לפי המסמך, הוועדה ממליצה לשמור על "איזון בין הגדלת הריכוזיות הכלל משקית לבין פגיעה ברווחת הצרכנים". כך, "גם במקרים שבהם הוועדה תסבור כי ההקצאה אכן צפויה להגדיל את הריכוזיות הכלל משקית, עליה לבחון אם יש בצדה תועלת צרכנית משמעותית העשויה להצדיק הגדלה זו של הריכוזיות במשק. רווחת הצרכנים תיבחן כאן במובנה הרחב, ותתייחס מעבר לרמת המחירים, גם לשיפורים טכנולוגיים, לקידום חדשנות, להגדלת המגוון וכדומה".

במסמך צוין עוד כי הצרכנים אף עלולים להיפגע מהגבלת השתתפות של תאגיד ריכוזי בהפרטה. הדבר מוסבר בכך שאיסור על שחקנים להשתתף במכרז מקטין את מספר המתמודדים, וכתוצאה מכך ההליך התחרותי של ההקצאה עשוי להיפגע, וממילא הצרכנים עשויים לספוג פגיעה ברווחתם.

לעתים, ציינה הלפרין, לכניסה של גורם דומיננטי במשק לענף ריכוזי אף עשויה להיות תועלת — מפני שרק גורם כזה יהיה חזק מספיק כדי לחולל בו תחרות.

המסמך מסכם: "האפשרות להמליץ לא להקצות זכות לגורם מסוים תישמר לאותם מקרים שבהם השתכנעה הוועדה כי ההקצאה צפויה להגדיל את הריכוזיות הכלל משקית, כשבו בזמן אין בצדה תועלת צרכנית ממשית העשויה להצדיק
פגיעה זו".

"האיזון בין התועלת לנזק האפשריים ייעשה לפי הנסיבות של כל מקרה: ככל שהחשש להגדלת הריכוזיות הכלל משקית יהיה גבוה יותר, כך תידרש פגיעה חמורה יותר ברווחת הצרכנים כדי להצדיק הקצאה של הזכות. ולהפך, ככל שהחשש להגדלת הריכוזיות הכלל משקית כתוצאה מההקצאה מתון יותר, כך תספיק פגיעה קלה יותר ברווחת הצרכן כדי שניתן יהיה להתגבר על חשש זה ולהקצות את הזכות".

מנגד, בהתאם לרוח המחוקק, קבעה הוועדה כי במסגרת שיקול דעתה המינהלי, היא עשויה להמליץ על הקצאת הזכות לגורם הריכוזי בכפוף לתנאים הממתנים את החששות מפני הגברת הריכוזיות הכלל משקית שההקצאה מעלה, כגון הפסקת פעילות או מכירת נכסים מסוימים שיפחיתו את כוח המיקוח של הגורם הריכוזי.

"במקרים אחרים, הוועדה עשויה למשל לאפשר את השתתפותו של גורם ריכוזי במכרז, אך להתנות זאת במתן עדיפות בהליך המכרזי לגורמים שאינם ריכוזיים. באופן זה ניתן יהיה להפחית את הפגיעה בהליך התחרותי שהיתה עשויה להיגרם כתוצאה ממניעת השתתפות הגורם הריכוזי בו, אך להבטיח כי הגורם הריכוזי יזכה בהקצאה רק כשהצעתו תיטיב עם הצרכן, בהיקף שיוכל להצדיק את הפגיעה שתיגרם כתוצאה מהגדלת הריכוזיות הכלל משקית", נכתב.

המסמך מפרט גם עקרונות כלליים לשיקולי הרשות. מכיוון שהמפתח להחלטה הוא מידת ההשפעה של התאגיד על מקבלי ההחלטות בממשלה, צוין במסמך כי הגופים הריכוזיים שלא יתמודדו במכרזי ממשלה יהיו בעלי אחזקות בתשתית משמעותית, שהחשש מפני השבתתה יוצר לחץ כלפי קובעי המדיניות; שחקן שנתפש על ידי קובעי המדיניות כגדול או חשוב מכדי להיכשל; מי ששולט בתעסוקה באזור גיאוגרפי (המסמך אינו מציין זאת אך דוגמה לכך יכולה להיות כיל בנגב); ומי שיש לו אחזקה משמעותית בענף התקשורת, שהיא בעלת השפעה על השיח הציבורי.

כל שחקן גדול שיבקש להתמודד במכרז ממשלתי ייבחן לפי שיעור הגידול בריכוזיות הכלל משקית שייווצר אם יזכה במכרז. התחומים הרגישים שייבחנו יהיו חשמל, מים, דלק, גז טבעי וטלפוניה קווית (לרבות אינטרנט), טלפוניה ניידת, תשתיות תחבורה בינלאומיות ותחבורה פנים־ארצית במרכזי המטרופולין.

כדי לזהות את סוג וטיב הקשר שעשויים להגביר את עוצמת ההשפעה הרגולטורית והפוליטית של גורם, תבחן הוועדה בין השאר את טיבה של מערכת היחסים בין אותו גורם לבין מקבל ההחלטות, את מספרם ואופיים של קשרי הגורם הריכוזי עם קובעי מדיניות נוספים, את תלותם של קובעי המדיניות באותו שחקן ואת אחזקותיו של הגורם הריכוזי בכלי תקשורת המספקים לציבור חדשות ואקטואליה.

לא ניתן להתעלם מסמיכות הפרסום לפרסומי השיחות בין ראש הממשלה, בנימין נתניהו, למו"ל "ידיעות אחרונות", ארנון (נוני) מוזס, הממחישות את טיבה של ההשפעה שיש לתאגיד ענקי כמו "ידיעות אחרונות" על המדינה. כמו כן, קשה לנתק את הפרסום מהביקורת שנמתחת על רשות ההגבלים, שאינה דורשת להשתלב בחקירה מההיבט של חוק ההגבלים. רשות ההגבלים הבהירה בהודעה שבה פירסמה את המסמך כי עיתוי הפרסום קשור להבשלתן של מסקנות מהקצאות ממשלה שונות.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#