אובדן דרך: בממשלה מזיעים על כל מיליארד שקל

תקציב החירום הוגדל ביום שלישי, והאוצר כבר מבקש להוסיף לו עוד 1.75 מיליארד שקל, כדי לממן לבתי הספר ארבעה חודשי פעילות בשגרת קורונה ■ אם יוקדמו הבחירות, יידרשו התפתלויות משפטיות כדי למנוע קיצוץ במשרדי הממשלה - שיצמק אף יותר את תוצר המשק

אבי וקסמן
אבי וקסמן
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
חוסר שיווי המשקל והאמון האפסי בין נתניהו לגנץ מכתיבים שיתוק כלכלי. את מחירו ימשיכו לשלם מאות אלפי המובטלים עוד זמן רב
ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר הביטחון בני גנץ. מחלוקת פוליטית מתמשכתצילום: אוליבייה פיטוסי/פ

אובדן הדרך התקציבי של ממשלת ישראל מסבך אותה בהתפתלויות משפטיות, כלכליות ופוליטיות. המחלוקת הפוליטית בין גושי הליכוד וכחול לבן בממשלה ממשיכה לעכב את קידומו של תקציב המדינה. העיכוב מחייב את הממשלה בתרגילי אקרובטיקה מורכבים בשתי חזיתות.

חזית אחת היא החזית התקציבית הרגילה, הכוללת את כל ההוצאות שאינן קשורות במשבר הקורונה. בגלל היעדרו של תקציב מאושר, כל ההוצאות האלה כפופות למנגנון התקציב ההמשכי (תקציב 1/12), המאפשר להוציא 33.3 מיליארד שקל בחודש בממוצע בלבד, או 400 מיליארד שקל ב-2020 כולה. שימור הקצב הרגיל של הוצאות הממשלה (עוד לפני משבר הקורונה) מחייב הוצאה של 420-412 מיליארד שקל.

המחנק התקציבי במשרדי הממשלה גובר ככל שסוף 2020 מתקרב. אם לא ייחקק תקציב עד נובמבר, מי שימלא את מקומו של רוני חזקיהו בכיסא החשב הכללי במשרד האוצר ייאלץ לערוך בשבועות האחרונים של השנה קיצוץ עמוק בהוצאות. זה אולי הדבר האחרון שישראל זקוקה לו בעת המשבר, בין השאר מפני שההוצאה הממשלתית היא כנראה הרכיב היחיד של התוצר המקומי הגולמי (התמ"ג) שיגדל השנה. הקיצוץ עלול לגרוע עוד כ-1% מהתמ"ג, שכבר צולל עקב הירידה בצריכה הפרטית, בהשקעות וביצוא.

קופסה גמישה

החזית השנייה קשורה במימון של ההוצאות הקשורות במשבר הקורונה. אלה מתוקצבות באמצעות "קופסה" - תוספת חד-פעמית לתקציב. השימוש בקופסה הוא תרגיל שננקט גם בעבר במקרים של צורך תקציבי בלתי-צפוי, למשל בעת מבצעים צבאיים.

עם זאת, הפעם איש אינו מעז להתנבא מה יהיה גודלה של הקופסה. הצרכים התקציביים גדלים - ככל שמשבר הקורונה מתארך, וככל שראש הממשלה, בנימין נתניהו, שולף עוד תוכניות להתמודדות עמו. בגלל מנגנון התקציב ההמשכי, כל הגדלה של הקופסה מחייבת שינוי בחוק היסוד שנועד למנוע מהממשלה התפרעות כספית במקרה שלא הצליחה לאשר תקציב - חוק יסוד: משק המדינה.

יוצאים מהקופסה

באפריל אישרה הכנסת את התיקון הראשון בחוק היסוד. מאז בוצעו שלושה נוספים, שהאחרון בהם אושר רק ביום שלישי האחרון (ראו תרשים). כעת התיקון החמישי בדרך: ביום שישי פירסם משרד האוצר תזכיר חוק (טיוטה של הצעת חוק ממשלתית) להגדלה נוספת של ה"קופסה", הפעם ב-1.75 מיליארד שקל (התוספת הצנועה ביותר עד כה). כמו במקרים קודמים, הפרסום היה בהול במיוחד: התזכיר פורסם חצי שעה לפני כניסת השבת בירושלים, והערות הציבור עליו יתקבלו רק עד היום (א') ב-9:00.

הפעם, מטרת התוספת לתקציב היא היערכות לשנת הלימודים הבאה בצל נגיף קורונה. התוכנית של משרד החינוך, שעדיין לא אושרה, כוללת לימודים בקפסולות בכיתות ג'-י"ב, אף שבכיתות ה'־י"ב יתבססו הלימודים בעיקר על למידה מרחוק. יישום התוכנית מחייב גיוס של עשרות אלפי מורים ורכישה של ציוד מחשוב ותכנים דיגיטליים, והיא כוללת גם רכש של מסכות ואמצעי חיטוי. עלות התוכנית מוערכת ב-4.2 מיליארד שקל, אבל קופסת הקורונה תוגדל בפחות ממחצית מכך, היות שהקופסה חלה על 2020 בלבד, בעוד התוכנית תחול על שנת הלימודים כולה, עד הקיץ הבא.

בתזכיר חוק נוסף שפורסם שלשום מוצע לתקן גם את חוק הפחתת הגירעון, הקובע בכמה מותר לממשלה להגדיל את תקציבה בכל שנה, בהתאם לתוספת החדשה למערכת החינוך. התיקון יהיה רלוונטי רק כשתקציב 2020 יובא לממשלה, אבל הוא מזכיר כבר עתה בכמה נפרצה מסגרת התקציב עד כה. לפי ההצעה, תורשה הממשלה להגדיל את התקציב בין 2019 ל-2020 ב-20.95% (שהם יותר מ-80 מיליארד שקל), מעבר להוצאה שמתיר כלל ההוצאה הרגיל.

כאב ראש משפטי

העובדה שכל שינוי בקופסת הקורונה דורש תיקון בשלוש קריאות של שני חוקים, שאחד מהם חוק יסוד, רק מעידה עד כמה ההתנהלות התקציבית בימים אלה אינה נורמלית. דעתם של המשפטנים בממשלה ובכנסת אינה נוחה משינויי החקיקה התכופים. ככל שהממשלה מתעכבת בחקיקת תקציב ל-2020, השינויים האלה נראים כמו דרך לחוקק תקציב דה פקטו "בתשלומים", תוך עקיפה של הכללים הנדרשים בחוק - גם אם כל שינוי בחוק היסוד מחייב רוב של 61 חברי כנסת לפחות (ולמעשה האופוזיציה אינה מתנגדת לרוב התקציבים שהממשלה מבקשת להעביר להתמודדות עם המשבר).

פסיקת בג"ץ מ-2017 נגד השימוש בתקציב הדו-שנתי חידדה את הבעייתיות שבתיקון חוק יסוד באמצעות הוראת שעה. היועצים המשפטיים מזכירים את הבעייתיות הזאת בכל תיקון ותיקון. הם מצליחים לבלוע את הצפרדע כשהתיקון נדרש להתמודדות עם משבר הקורונה, גם אם מדובר במענק שנוי במחלוקת למיליוני אזרחים שלאו דווקא נפגעו כלכלית מהמשבר. הם יתקשו בכך ככל שבממשלה ירצו לממן באמצעות "קופסאות" גם צרכים שוטפים אחרים, ולאו דווקא צרכים חד-פעמיים, כמו תוספת לתקציב הביטחון או הזרמות הכספים שהישיבות מצפות להן. אלא שזה בדיוק מה שהממשלה עשויה לרצות בחודשים הקרובים - בכפוף למצב הדיונים בתקציב הבא.

הפגנת עצמאים בתל אביב, ביולי
הפגנת עצמאים בתל אביב, ביוליצילום: תומר אפלבאום

החבל המשפטי צפוי להימתח עוד יותר אם הבחירות יוקדמו, כך שיובהר כי תקציב 2020 לא ייחקק עד סוף השנה. בממשלה יהיו מי שיטענו במקרה כזה שהיצמדות דווקנית לתקציב ההמשכי תביא לפגיעה קשה מדי במשק החבוט ממילא ובציבור, ושראוי להגדיל את התקציב באופן חד-פעמי - כלומר לרסק לחלוטין את מנגנון התקציב ההמשכי, ולנהוג כאילו אושר תקציב מוגדל ל-2020.

מציאת הנימוקים המשפטיים לביסוסו של צעד כזה תהיה מאתגרת. עם זאת, אחרי שבתקופת המשבר נמצאו תירוצים לחמישה תיקונים בחוק יסוד בתוך כארבעה חודשים - ולהבדיל, להגבלות קשות על זכויות האזרח - גם הצעד הזה אינו בלתי-אפשרי.

מגדילים את החובות

בינתיים, המערכת הפוליטית מקדישה את מיטב זמנה לטיפול בסוגיות פיסקליות פעוטות - כמו הפחתת מס הרכישה למשקיעים בדירות, או קבלת תרומה לממשלה מקרן קיסריה, שתובא היום לאישור הממשלה. מה שלא יובא היום לאישור הממשלה, לפחות לפי סדר היום שנשלח לשרים ביום שישי, הוא תקציב חדש - אף ששר האוצר, ישראל כ"ץ, הצהיר בשבוע שעבר על כוונתו להציג את התקציב לממשלה היום.

זמנה של הממשלה הולך ואוזל: בעוד מעט יותר משלושה שבועות יחול המועד שאם לא ייחקק תקציב עד אליו, תתפזר הכנסת ויוכרז על בחירות חדשות. כבר עתה ברור שהמלאכה לא תושלם עד אז - אבל אם יסתמן מוצא מהמחלוקת הפוליטית, הממשלה תוכל ליזום דחייה של המועד האחרון, באמצעות שינוי בחוק יסוד: הכנסת. במשרד האוצר הבהירו בסוף השבוע כי "בהתאם להנחיית שר האוצר מיום רביעי האחרון", נערכים במשרד להגשת התקציב ל-2020 לממשלה בהתרעה של ימים ספורים.

המחלוקת הפוליטית על חקיקת תקציב ל-2020 בלבד האפילה עד כה על הדיונים בתוכנו של התקציב ובעלות הכספית העצומה של המשבר. השבוע יפרסם משרד האוצר את נתון הגירעון ליולי. הגירעון ב-12 החודשים שהסתיימו ביוני היה 6.4%, והוא צפוי להיות מוכפל עד סוף 2020.

לגירעון ביולי תרמה ההוצאה הבלתי-מתוכננת בסך 1.9 מיליארד שקל על המענק המיידי (עד 7,500 שקל לאדם) לכ-404 אלף עצמאים ובעלי שליטה. נתון הגירעון של אוגוסט, שיפורסם בעוד כחודש, ישקף גם חלק מההוצאה המתוכננת על המענק לכל תושבי בישראל, בסך של עד 6.7 מיליארד שקל. התשלומים הראשונים, בגין ילדים שהוריהם כבר קיבלו בעבורם קצבת ילדים, יועברו היום.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker