הגיע הזמן לבזר את מערכת החינוך

אחרי שתקציב החינוך הוכפל בתוך עשור, השאלה של "תמורה לכסף" מרחפת מעל משרד החינוך ■ כמעט כל המומחים מסכימים כי הגיעה העת לבחון את האפשרות של ביזור הניהול של מערכת החינוך לשלטון המקומי — ומסתבר שאפילו משרד החינוך כבר לא פוסל זאת על הסף

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
נפתלי בנט
נפתלי בנטצילום: מרק ישראל סלם

ממשלת ישראל חגגה לפני כמה חודשים את קפיצת המדרגה הניהולית שהיא ביצעה — דיווח מאיר עיניים לציבור בנוגע לעמידת הממשלת ביעדים של תוכניות העבודה שלה ל–2016. בדיווח פורטו 258 יעדים מרכזיים של משרדי הממשלה השונים, עם שיעורי עמידה ביעדים של 62% וציון ממוצע של 72. ממשלת ישראל היא אחת מארבע הממשלות היחידות בעולם שמדווחות כך לציבור, באופן מפורט ושקוף, את שיעור העמידה של הממשלה ביעדים שקבעה לעצמה.

רק שאין טוב בלי רע. בלט לרעה בספר הפרק של המשרד השני בגודלו בממשלה — משרד החינוך. להבדיל ממשרדי הממשלה האחרים, משרד החינוך לא פירט את עמידתו ביעדי תוכנית העבודה שלו ל–2016, וזאת מהסיבה הפרוזאית שהוא כלל לא קבע לעצמו יעדים כמותיים כאלה. 55 מיליארד השקלים של תקציב החינוך, מתברר, מנוהלים מבלי שמשרד החינוך קבע לעצמו מה הוא רוצה להשיג עמם, וכמובן מבלי שמדד את עצמו לגבי מידת הצלחתו בהשגת מטרותיו.

"זה אופייני", אומר פקיד בכיר בממשלה, ומפרט: "למשרד החינוך יש, אמנם, תוכנית אסטרטגית, אבל היא לא ממוקדת ולא ישימה. הם מנסים להשיג הכל בבת אחת: גם ערכים וגם הישגים, גם אוטונומיה לבתי הספר וגם שליטה מלאה למשרד החינוך. אין מדדים כמותיים שניתן לנהל, פרט לזה של הגדלת שיעור הלומדים 5 יחידות לימוד מתמטיקה — וגם היעד הזה נכפה על משרד החינוך מבחוץ, בלחץ מצד החברה האזרחית ותעשית ההיי־טק. התוצאה היא ריבוי תוכניות — שלא בטוח בכלל אם צריך אותן — וביצוע לקוי. זה מדהים, אבל אין במשרד החינוך אף פיילוט שנכשל ואין אף תוכנית שהומלץ לסגור אותה. זה מעיד על בעיה קשה של מדידה ושל היזון חוזר: באמת אין להם מושג מה מצליח ומה לא".

בניין משרד החינוך
בניין משרד החינוךצילום: אמיל סלמן/ג'יני

"משרד החינוך לא יודע מה מצליח ומה לא"

בתום עשור של השקעת ענק של מדינת ישראל במערכת החינוך שלה, תקציב החינוך גדל ב–92% והגיע לשיא של 55 מיליארד שקל, והתקציב לתלמיד גדל ב–56%. למעשה, ישראל מדורגת רביעית מבין מדינות OECD בגידול של תקציבי החינוך שלה. כמו כן, בעשור החולף בוצעו לא פחות מארבע רפורמות מבניות ענקיות, בתוכן שתי רפורמות השכר ההיסטוריות של אופק חדש ועוז לתמורה.

לכן, שאלת התמורה לכסף מתחדדת והולכת — ומטילה צל כבד על הניהול של מערכת החינוך בידי משרד החינוך. על אף שאין עוררין שמערכת החינוך התקדמה מאוד בעשור הזה, גם אין עוררין שהתפוקות שלה ממשיכות להיות בינוניות, אם לא למטה מכך. תלמידי ישראל ממשיכים לדשדש במקום 40 בעולם במבחנים הבינלאומיים והפערים ממשיכים להיות גדולים. שכר המורים ואיכות המורים אמנם השתפרו, אבל רחוקים מלהיות טובים, ובעיקר — מערכת החינוך לא הצליחה להחליט עדיין מה היא רוצה לעשות כשהיא תהיה גדולה, ובהתאם היא גם לא ממש מתבגרת.

"האם מערכת החינוך מצליחה?" שואל בקול רם פרופ' עמי וולנסקי, לשעבר המדען הראשי של משרד החינוך. "ברור שמבחינה כמותית, עשינו קפיצת מדרגה עם עלייה בשיעור הזכאות לבגרות ובקבלה לאקדמיה. אבל התפוקה היותר חשובה היא זו של חדשנות ויצירתיות. יש לנו נטיה טבעית ליצירתיות, וגם הצבא מטפח מנהיגות וחדשנות, כך שאין סיבה שלא נאמץ את זה גם בתוך מערכת החינוך. זאת התפוקה החדשה, שי פירון כינה אותה למידה משמעותית, רק שאנחנו עוד רחוקים מלהשיג אותה".

השאלה הגדולה היא אם משרד החינוך — עם מוטת שליטה של 2.2 מיליון תלמידים, 180 אלף מורים, 4,000 בתי ספר ו–55 מיליארד שקל — מסוגל להניע את מערכת החינוך לקראת התפוקות החדשניות הנדרשות במאה ה–21. נחום בלס, חוקר חינוך ממרכז טאוב, משוכנע שכן. "כל מוטת השליטה של משרד החינוך בישראל זה כמו מחוז אחד בארה"ב", הוא אומר, "ואין עדויות שמשרד החינוך הוא לא יעיל. ועדת דוברת בדקה לפני עשור, ומצאה שהתקורה של משרד החינוך היא 1% מתקציב החינוך, וזה נתון נמוך במונחים עולמיים".

שלמה דוברת, שעמד בראש הוועדה הציבורית שבחנה את הניהול של מערכת החינוך לאור כשלונם המתמשך של תלמידי ישראל במבחנים הבינלאומיים, דווקא סבור אחרת. "תקורה", הוא אומר, "זה לא רק התקציב של משרד החינוך בירושלים — אלא כל החלק של תקציב החינוך שאינו מגיע בפועל לבתי הספר. אנחנו בדקנו, ומצאנו שזה מגיע לנתח של 17% מהתקציב, לעומת 10% שמקובלים בעולם".

שמואל אבוהב
שמואל אבוהבצילום: מוטי קמחי

בהתאם, ועדת דוברת המליצה לבזר את ניהול מערכת החינוך, כשמשרד החינוך יעסוק רק בקביעת מדיניות, תקצוב ופיקוח, ואילו הניהול של בתי הספר יועבר לשלטון המקומי. "הפדגוגיה בעולם עוברת מהפכה", אומר דוברת, "ובמבנה הנוכחי של משרד החינוך, הסיכוי שהוא יחדש משהו הוא אפסי. זה אותו מבנה ארכאי של המשרד משנות ה–50. אין שמירה על רצף פדגוגי מגיל הילדות, אין הבנה של הפער בין שינון לבין הבנה ואין אוטונומיה ולימוד עצמי".

דוברת משבח את השיפור בניהול מערכת החינוך בעשור האחרון, אבל ממשיך לטעון כי הניהול הריכוזי של משרד החינוך את מערכת החינוך אינו סביר. "משרדי ממשלה צריכים להיות רגולטורים וקובעי מדיניות", הוא אומר, "הם לא צריכים לנהל. זה נכון במיוחד לגבי משרד החינוך, שלא יודע לנהל בתי ספר. יש רשויות מקומיות חלשות שלא מסוגלות לנהל את מערכת החינוך שלהן, ושם משרד החינוך צריך לשלוט. אבל ברשויות החזקות, העובדים במחלקות החינוך הם לא פחות בכירים ומקצועיים מהמפקחים של משרד החינוך".

"כל מנהל תיכון כפוף לארבעה גופים שונים"

מנכ"ל משרד החינוך, שמואל אבוהב, מגן כמובן על יכולות הניהול של משרד החינוך. אבוהב מציין את השיפור במוטת השליטה של משרד החינוך עם הקמתה של הרשות הארצית למדידה והערכה (ראמ"ה), שמודדת את ביצועי מערכת החינוך; וכן עם הקמתה של מערכת אורות אדומים, המבליטה בתי ספר כושלים שדורשים התערבות אינטנסיבית. "מערכת החינוך השתפרה דרמטית", הוא אומר. "שיפרנו ביצועים, הקטנו פערים, צימצמנו נשירה, העלנו את רמת המורים והקטנו את השחיקה שלהם. הטרגדיה העיקרית שעדיין מעיבה היא זו של הפערים. לשם כך יש לנו תקציב דיפרנציאלי ואת ראמ"ה, שנותנת לנו יכולת ניטור מצוינת לגבי בתי ספר ומורים שדורשים התערבות", הוסיף.

אבוהב נחשב מנהל מצוין, ואין עוררין של ממש בנוגע לשיפור בניהול משרד החינוך בשנים האחרונות. ויחד עם זאת, כמעט כל המרואיינים שעמם שוחחנו הסכימו כי עריכת קפיצת מדרגה בביצועי מערכת החינוך מחייבת גם קפיצת מדרגה ניהולית — כלומר, שינוי מבנה מערכת החינוך. שי פירון, שר החינוך לשעבר, אומר כי "הבעיה הכי בסיסית של מערכת החינוך היא שלא מוגדר אפילו מי הם הבעלים של בתי הספר בישראל, בוודאי שלא בתיכונים. התוצאה היא שכל מנהל תיכון כפוף בו זמנית לארבעה גופים — משרד החינוך, מחלקת החינוך בעירייה, רשת החינוך לה הוא משתייך ולפעמים גם הזרם החינוכי שהוא חלק ממנו — וכך מדווח לארבעה מפקחים שונים. כל מנהל בית ספר יסודי מדווח לפחות לשניים. ".

פירון מדבר על שלושה שינויים ניהולים הכרחיים: העברת הניהול של בתי הספר לשלטון המקומי, כך שכל מנהל בית ספר ידווח מעתה לגוף יחיד; מעבר מניהול התקציב באמצעות שעות לימוד לניהול באמצעות כסף, כדי להגדיל את האוטונומיה התקציבית של מנהלי בתי הספר; וכמובן, להחליט סוף סוף מה הם יעדי מערכת החינוך, מבלי לזגזג ולשנות כל כמה שנים.

"יש לנו בעיה קשה של שונות במערכת החינוך", אומר פקיד ממשלתי בכיר. "אנחנו שוודיה וברזיל באותה מדינה, וזה דורש מדיניות התערבות מבוזרת. נכון שהביזור עלול לחזק את החזקים, כלומר לאפשר לרשויות החזקות להשקיע יותר ולהגדיל פערים — אבל זאת לא סיבה להחזיק את החזקים בני ערובה בפני שינוי ניהולי. אפשר לתת לחזקים לרוץ קדימה, ובאותה שעה למקד את המאמצים של משרד החינוך בסיוע לתלמידים ברשויות החלשות, ובכך לצמצם את הפערים".

באופן מפתיע, אפילו משרד החינוך בתקופתם של שר החינוך נפתלי בנט והמנכ"ל שמואל אבוהב — לא ממש פוסל את האפשרות הזאת. "יש רשויות שמסוגלות לנהל את מערכת החינוך שלהן לא פחות טוב ממשרד החינוך", מודה אבוהב. "להערכתי, יש 50–80 רשויות שיכולות לקבל אוטונומיה בניהול מערכת החינוך. יש רשויות בינוניות שיפתחו את היכולות האלה בעתיד, ויש רשויות חלשות שדורשות ניהול ריכוזי של משרד החינוך. זאת גם המדיניות של השר, לא צריך לנהל את כולם לפי אותם פרמטרים. אפשר לתת לחזקים לעבוד, ולהתרכז במקומות החלשים יותר".

האם אבוהב מדבר על ביזור מלא של סמכויות משרד החינוך, או רק ביזור חלקי ולמראית עין? התשובה לכך אינה ברורה, אבל 14 שנה אחרי שהמלצה ברוח זו של ועדת דוברת נקברה בידי המשרד — בשלו התנאים לבחון את המהפכה החינוכית הבאה של ישראל.

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker

על סדר היום