מרכז טאוב: אף אחד לא מצליח לפקח על חריגות במיליארדי ש' בתקציב החינוך

משרד החינוך מבצע מדי שנה חריגות ושינויים בהיקף מיליארדי שקלים בסעיפי תקציב משרד החינוך, ואף אחד לא מצליח לפקח עליהם — כך עולה ממחקר שפירסם מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית לקראת פתיחת שנת הלימודים.

לפי המחקר, שערכו נחום בלס ויוליה קוגן, רק ב–2011 הגיש המשרד יותר מ–8,000 בקשות לשינויים בתקציבו לוועדת הכספים. "בדרך כלל ועדת הכספים מקבלת רשימה של בקשות - לעתים בסכומים גדולים מאוד - ומאשרת אותן כמעט ללא דיון", נכתב במחקר. "לכאורה, התקציב והדיונים סביבו פתוחים ושקופים לציבור, אך למעשה אין הדבר כך.

התקציב הוא יותר בבחינת מבוך, גם עבור אנשי המקצוע. התקציב ודיווחי החשב הכללי אינם מאפשרים בקרה של ועדת הכספים, וקל וחומר של הציבור". הבקשות בכל שנה מסתכמות ב–8–10 מיליארד שקל — 20%–25% מתקציב החינוך. כדי להקל על הבקרה, בלס וקוגן ממליצים לפשט את מבנה התקציב ולהפוך אותו לשקוף יותר.

ב–2000–2012 גדל תקציב החינוך ב–45% באופן ריאלי — והגיע לכ–40 מיליארד שקל. בשנים אלה, מספר התלמידים עלה ב–24%, כך שלפי הנתונים התקציב יותר מהתאים את עצמו לגידול במספר התלמידים. עם זאת, קשה לעקוב אחר השימוש בכספים שנוספו למערכת.

לפי המחקר, עד 2008 נרשמו פערים גדלים והולכים בין תקציב החינוך לתלמיד במדינות OECD לעומת ישראל. אך מאז, תקציב החינוך בישראל עולה וההוצאה לחינוך פר תלמיד במדינות OECD כמעט לא השתנתה. לפי המחקר, בשנים הקרובות תקציב החינוך לתלמיד ימשיך לעלות, כי יש תוכניות שההממשלה התחייבה לתקצב.

הסיבה העיקרית לגידול התקציב נובעת מהצורך לממן את הסכמי העבודה החדשים עם המורים — אופק חדש עם מורי היסודיים ועוז לתמורה עם מורי התיכונים, שתוקצבו החל מ–2008 והביאו לגידול של עד עשרות אחוזים בשכר המורים בעבור שינוי בתנאי עבודתם והגדלת מספר שעות העבודה השבועיות שלהם. בנוסף, ב–2012 החל המשרד לתקצב חינוך חינם לגילאי 3–4. תקציב החינוך צפוי להמשיך לגדול כדי לממן את התוכנית האלה — למרות קיצוצים בהיקף של כ–1.8 מיליארד שקל בסעיפי התקציב שלו מ–2013–2014 וקיצוץ נוסף בסך חצי מיליארד שקל בתקציב 2014.

"מחצית מהתקציב משתנה במהלך השנה"

מדי שנה מתגלים הבדלים גדולים בין התקציב שהוקצה למשרד החינוך לבין הביצוע של התקציב, שמסתכמים במיליארדי שקלים. כך למשל, לפי המחקר, ב–2012 בתקציב החינוך היו תוספות בהיקף של 10.5 מיליארד שקל וקיצוצים בהיקף 6.1 מיליארד שקל בסעיפים שונים. "הערך התכנוני בתקציב שמחציתו משתנה במהלך השנה נפגע קשות", נכתב במחקר. החוקרים מוסיפים כי "החריגות מהתקציב המקורי אינן מקריות, אלא מבטאות מדיניות הברורה לממונים על תקצוב החינוך, אך סמויה מהציבור".

כך למשל, בממוצע ב–2005–2012 זכה תקציב מטה משרד החינוך להקצאות תקציב גדולות במיוחד, כשמדי שנה הוא מנצל רק חלק קטן מהן. ביצוע התקציב באותה תקופה היה נמוך בממוצע ב–78% מההקצאה המקורית — אך התקציב ממשיך להיות גבוה בהרבה מהביצוע. לדברי החוקרים, תקציב מטה המשרד, שהגיע לכ–1.9 מיליארד שקל ב–2013, הוא למעשה מעין "רזרבה סמויה".

במקביל באותן השנים, התקציב שהועבר לישיבות (ב–2012 1.1 מיליארד שקל, לעומת תכנון למיליארד שקל) היה גדול בפועל ב–35% מהתקציב המקורי שפורסם; ותקציב רשתות החינוך של ש"ס, יהדות התורה והחינוך החרדי (2.1 מיליארד שקל ב–2012) גדל ב–17% לעומת התקציב המקורי.

החוקרים מזכירים את תקצוב התוכנית הלאומית להקטנת כיתות הלימוד ל–32 תלמידים, שאושרה בממשלה ב–2008. ב–2009–2011 הוקצו ליישום התוכנית 218 מיליון שקל. לכאורה, המשרד מתכנן ליישם את החלטת הממשלה ולהקל על הצפיפות בכיתות, אך ביצוע התקציב הסתכם באפס שקלים — ולא ברור לאן הכספים הופנו. "נראה שסעיף זה נהפך בעצם לסעיף רזרבה, בדומה לסעיפים אחרים שלא נוצלו כלל", נכתב במחקר.

המחקר מצביע גם על אי־הנכונות של משרד החינוך והאוצר ליישם לא רק את החלטות הממשלה, אלא גם את החוק. כך למשל, ב–2007 אישרה הכנסת את חוק חינוך חובה עד לכיתה י"ב במקום עד כיתה י'. השנה החוק יושם במלואו, אבל המחקר מצא כי החוק לא תוקצב כלל עד ל–2011, וגם אז ב–17 מיליון שקל בלבד. גם הסכום הזה לא נוצל. "העובדה שמשרד החינוך התעכב במשך ארבע שנים בתקצוב החוק, ולבסוף תיקצב אותו בסכום מינימלי שלא נוצל, מדברת בעד עצמה", טוען בלס.

האם משרד החינוך פועל בתוכניות ארוכות טווח כדי לייצר שינוי ממשי ברמת הידע? לפי המחקר, התשובה כנראה שלילית. בשנה שעברה פורסם על השינוי לטובה בהישגי התלמידים הישראלים במבחנים הבינלאומיים TIMMS, שנערכו ב–2011. החוקרים גילו שהמשרד תיקצב ב–370 מיליון שקל באופן חד־פעמי תוכנית לשיפור ההישגים לקראת המבחן, ולאחר מכן התקציב בוטל.

בנוסף, לפי המחקר, משרד החינוך לא מנצל מדי שנה יותר ממיליארד שקל בממוצע מתקציבו. המשרד טוען מנגד כי הוא מנצל את התקציב במלואו, אך בעקבות מבנה שנת הלימודים, שאינו תואם ללוח השנה הלועזי, חלק מהתקציב מועבר לשימוש בשנת הלימודים הבאה. עם זאת, לדברי בלס וקוגן, הסברי המשרד "אינם מספקים".