צה"ל ממסמס את החלטות הממשלה: מוציא 1.1 מיליארד שקל על בונוס לגמלאים

לפי התחזית שהציג משרד האוצר לממשלה בתחילת אפריל - הגירעון התקציבי של הממשלה צפוי להיות עד סוף השנה ברמה של 10% מהתמ"ג. המשמעות היא שהממשלה החדשה שתקום תצטרך להציג קיצוץ חד בתקציב שאותו תכין ל-2020. זהו הרקע לחלק של דו"ח המבקר העוסק בהסדרי הפנסיה – דו"ח המשך לדו"ח המבקר שהוגש ב-2016 - ומשקף את העובדה שלא נעשה כמעט דבר בשנים האחרונות בנוגע לטיפול הנדרש בתקציב הגמלאות של צה"ל.

המשבר הכלכלי הנוכחי עשוי להפוך את מריחת הזמן בטיפול בסוגיה זו למשהו שמדינת ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה – בהתחשב בכך שתקציב הגמלאות הכולל של צה"ל עומד על 7.8 מיליארד שקל בשנה (נכון ל-2018). להערכת האוצר, 1.1 מיליארד שקל שימשו תוספת לצבירה לפנסיה שניתנת לאנשי הקבע עבור שנים שבהן לא שירתו בקבע (הגדלות הרמטכ"ל).

מבקר המדינה חשף לפני ארבע שנים כי הגדלות אלה, שאמורות להיות סוג של בונוס אישי על סמך תנאים כלכליים ספציפיים בהם עומד המשרת, ניתנות ל-98% מאנשי הקבע ובניגוד לחוק שהתיר לאנשי הקבע לקבל הגדלה קבועה של 6% (2% לשנה בעבור שלוש שנות שירות החובה), אנשי הקבע קיבלו הגדלה ממוצעת של 15% (6% יותר מההגדלה החוקית הידועה, ו-9% הגדלות שהרמטכ"ל בוחר להוסיף כראות עיניו, בתוכם מסתתרים 6% נוספים עבור שירות החובה). ב-2018 קבע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, רז נזרי, שהגדלות הרמטכ"ל הן פסולות.

למרות זאת, דו"ח המבקר מתאר כרוניקה של מסמוס החלטות ממשלה בנושא: דיונים על גבי דיונים בנושא במחלקות המשפטיות של משרד האוצר והמשפטים בנוכחות נציגי צה"ל, ומכתבים על גבי מכתבים שנשלחו בנושא - לא רק שההגדלות הללו לא קטנו, דו"ח המבקר חושף כי השיעור הממוצע של אותן הגדולות טיפס מ-8.89% ל-9.53%. הוא קובע כי אמנם נקבעו כללים חדשים שמגבילים את שיעור הגדלת הרמטכ"ל ל-10%, אבל השינוי יתבטא רק לקראת 2030. המבקר מזהיר כי מאחר שגיל הפרישה מצה"ל אמור לרדת משמעותית עד 2030, ראוי לבחון את אפקטיביות ההשפעה של הכללים החדשים שגיבש הרמטכ"ל.

המבקר נוזף בצה"ל על היעדר שקיפות מכיוון שהוא ממשיך להציג רק את העלות השנתית של ההגדלות הפנסיוניות בגין הפורשים החדשים מצה"ל בכל שנה – המסתכמות בעשרות מיליוני שקלים בודדים - במקום להציג את העלות השנתית של כלל הפורשים שעולה על מיליארד שקל.

• הפרקליטות תתייצב בפני בג"ץ בלי עמדה ברורה בנוגע להגדלות הרמטכ"ל
• המדינה צריכה כסף? בג"ץ עשוי לסדר לה 1.1 מיליארד שקל

הסוגייה השנייה שהמבקר עוסק בה היא פנסיית הגישור. פנסיה זו נולדה עם המעבר של המגזר הציבורי מפנסיה תקציבית יקרה לפנסיה צוברת התלויה בביצועים של החיסכון הפנסיוני המושקע בשוק ההון. פנסיית הגישור היא מסלול עוקף פנסיה תקציבית שמאפשר לאנשי הקבע לקבל סכום שאינו נמוך מזה שהיו מקבלים אילו היו נשארים בפנסיה תקציבית.

התקנות הנוגעות לפנסיית הגישור אינן מוסדרות. בין האוצר לצה"ל יש מחלוקת בנוגע לדרך שבה היא מחושבת והיקף התחייבויות המדינה בנוגע אליה לא ידוע. החלטת ממשלה ב-2016 וחוק ההסדרים של התקציב ב2018-2017 קבעו כי יש לתקן תקנות אלה. למרות זאת, הדבר לא התרחש וצה"ל ממשיך לשלם את הפנסיה הזו שלא בהתאם להנחיות החשב הכללי במשרד האוצר – ובהתאם לשיקול דעתו. גם במקרה זה המבקר מזכיר את המכתבים וההצהרות של היועצים המשפטיים למיניהם. לפיהם, התשלומים בגין פנסיית הגישור צריכים להיעשות לפי הסיכום התקציבי של הסכם כחלון-יעלון מ-2015. אלא שהדבר לא קורה.

צה"ל משלם לפורשים את הפנסיה הזו בצורה של מקדמות. המבקר נוזף בצה"ל על כך שהתשלומים האלו נעשים ללא תיאום עם משרד האוצר, ומזהיר כי "במצב הקיים, הפורשים אינם יודעים איזה חלק מגמלתם שנוי במחלוקת וייתכן שיאלצו להחזיר אותו".

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבחון מתן מידע לפורשים אודות החלק מהמקדמה שהינו בגדר סכום הנתון במחלוקת". המבקר דורש כי סוגיית הגדלות הרמטכ"ל ופנסיית הגישור - לנוכח השלכותיה על תקציב המדינה - תובא לדיון בין אוצר לצה"ל. אם הצדדים לא יסכימו בנושא היא תובא להחלטת רה"מ, שר האוצר ושר הביטחון וכי אם גם אלה לא יכריעו - פרקליט המדינה יהיה זה שיחליט בנושא.

דובר צה"ל: "שירות הקבע בצה"ל הוא ייחודי שאינו דומה לאף מגזר"

מדובר צהל נמסר: "צה"ל רואה חשיבות בביקורת, מתייחס בכובד ראש לכל ממצאי הביקורת, ויפעל בהקדם האפשרי להסדרת כלל הנושאים הטעונים הסדרה. יובהר בפתח הדברים כי כל הפעולות של משרד הביטחון וצה"ל הן חוקיות ותקינות, והדבר עולה בבירור מדו"ח המבקר. מחלוקות עם משרד האוצר קיימות, אך משרד הביטחון וצה"ל ימשיכו לפעול באופן חוקי, ערכי ושקוף. נציין כי הדו"ח, שהוא דו"ח מעקב אחר ביצוע המלצות דו"ח קודם של מבקר המדינה, נוגע בנכס המרכזי של צה"ל כצבא העם - האדם. שירות הקבע בצה"ל הוא ייחודי שאינו דומה לאף מגזר וכרוכות בו מגבלות ייחודיות רבות על זכויות המשרתים. עוד חשוב לומר כי על המדינה וצה"ל יחד מוטלת החובה לשמור על זכויות המשרתים".

עוד נמסר כי "צה"ל מברך ומודה על כך שבדו"ח מוזכרות הפעולות החשובות שנקט לטיפול בממצאי דו"חות קודמים, ובכלל זה פרסום כללים חדשים לעניין ההגדלות בגין תקופת שירות, אשר ביחד עם השינויים במודל שירות הקבע, יצמצמו את היקף ההגדלות. צה"ל מעוניין בהסדרת שני הנושאים המרכזיים הנתונים בדו"ח - הגדלות תקופת השירות וקצבת הגישור לפורשי צה"ל - ובכוונתו לדון בהם במסגרת השיח על מתווה תקציב הביטחון, אשר צפוי להתקיים לאחר כינון הממשלה. לאור העובדה שנושא ההגדלות נמצא במחלוקת בין מערכת הביטחון לאוצר הוא הובא להכרעת פרקליט המדינה, שקבע שאם לא תושג הסכמה בנושא, יש להביאו להכרעת ראש הממשלה, שר הביטחון ושר האוצר. עוד יובהר כי הגדלות תקופת השירות הן המקבילה הנהוגה בצה"ל, זה עשרות רבות של שנים, להסדרים הקיימים בשירות הציבורי".

אשר לטענות המועלות בדו"ח לעניין הגבלת גובה הגדלות תקופת השירות ל-10%, צעד זה ננקט על ידי צה"ל מיוזמתו והוא ישפיע בצמצום גובה קצבאות הפורשים כבר בשנת 2024 (ולא משנת 2030 כפי שנטען בדו"ח). יובהר כי צעד זה הוא רק אחד משורת צעדים משמעותיים אותם נקט צה"ל בשנים האחרונות על מנת להקטין את עלות הקצבאות המשולמות לפורשיו. בין יתר הצעדים, ניתן למנות את שינוי מודל השירות והורדת גיל הפרישה לקצינים לגיל 43 בממוצע ואת הגבלת גובה קצבת הגישור לגובה הקצבה שהייתה משתלמת לפורש בעל נתונים דומים בפנסיה תקציבית. כל זאת, לצד מהלכים שהקטינו את השכר הפנסיוני המשולם לאוכלוסיות שונות בצה"ל, בהם ביטול ועדכון של דירוגי שכר. מהלכים אלה במשולב ישפיעו על גובה קצבאות הפורשים כבר בשנים הקרובות".

באשר לטענות המועלות בדו"ח בעניין חישוב החבות האקטוארית והסדרת הנושא, הבהירו בצה"ל כי "האחריות לחישוב החבות האקטוארית מוטלת באופן בלעדי על אגף החשב הכללי במשרד האוצר ולא על צה"ל. לצה"ל אין אפשרות לחשב חבות זו, מבלי לקבל לשם כך את המידע הדרוש ממשרד האוצר, אך עד כה המידע לא הועבר, למרות הביקורת שנמתחה בעניין זה בדו"ח הקודם. כן יוזכר כי צה"ל נקט צעדים משמעותיים בשנים האחרונות שיש להם השפעה מכרעת על הקטנת החבות האקטוארית בגין תשלומי גמלה".

באשר לטענות המועלות בדו"ח בעניין קצבת הגישור, צה"ל מסר כי הוא "רואה חשיבות רבה בקידום תקנות שיסדירו את תשלום פנסיית הגישור למשרתי הקבע בהסדר של פנסיה צוברת, בתנאים שעליהם סוכם עם משרד האוצר. עם זאת, במסגרת הדיונים לקראת ניסוח התקנות, הציג משרד האוצר דרישות חדשות הסותרות את הסיכומים שסוכמו בין צה"ל ומשרד הביטחון למשרד האוצר בנושא תשלום קצבת הגישור, דבר שאינו מאפשר לקדם את התקנת התקנות. מצב הביניים שנוצר אינו רצוי והוא יוצר אי ודאות הפוגעת בפורשי צה"ל (כפי שצוין בדו"ח הביקורת)".

עוד הוסיפו בצה"ל כי "היועץ המשפטי לממשלה הכריע כי צה"ל מוסמך לשלם קצבאות גישור לפורשים בהיעדר תקנות, כמקדמות. חישוב גובה המקדמות נעשה בהתאם לסיכומים הכתובים בין צה"ל למשרד האוצר. כיוון שמשרד האוצר העלה דרישות חד צדדיות בעניין אופן חישוב המקדמות, דרישות המנוגדות לסיכומי העבר, לא ניתן כיום לתאם עמו את גובה המקדמות המשולמות לפורשים. צה"ל עשה וממשיך לעשות כל שביכולתו כדי לקדם את התקנת התקנות. המצב הקיים, שבו הקצבאות משולמות כמקדמה, פוגע בוודאות הכלכלית של הפורשים ואיננו רצוי. צה"ל ימשיך לפעול באופן שקוף, ערכי, וחוקי. כמו כן, ימשיך במשימתו להגן על תושבי מדינת ישראל, להתייעל, להשתפר ולהיות פתוח לביקורת עניינית.

"הצעדים להקטנת קצבת הפורשים והחבות האקטוארית בגינה, כפי שצוינו, מתווספים לרפורמות קודמות שנעשו בהן מעבר משרתי הקבע מהסדר פנסיה תקציבית להסדר פנסיה צוברת, החל מ-2004, באופן המצמצם את תקופת תשלום הקצבאות לפורשי צה"ל עד לגיל 67, ומקטין את החבות האקטוארית בהתאם. לכלל הצעדים שננקטו על ידי צה"ל יש השפעה משמעותית על גובה הקצבאות והחבות האקטוארית".

משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו למבקר כי סמכויות הסמנכ"ל למינהל פוצלו בין גורמים ניהוליים שונים במשרד על מנת שעבודת המשרד השוטפת תימשך כסדרה. לנוכח מרכזיותו של תפקיד הסמנכ"ל למינהל, ראוי כי מינוי קבע הוא שיאייש תפקיד זה וכי לאור זאת שבדצמבר 2018 החלה תקופת בחירות. בכוונת המשרד לקדם פרסום מכרז לאיוש תפקיד הסמנכ"ל למינהל לאחר הרכבת הממשלה.

בנוגע למינוי סמנכ"ל נכסים, מסר משרד רוה"מ כי מאז מינויו הזמני של הסמנכ"ל פעל המשרד על מנת להתאים ולעדכן את תיאור התפקיד בהתאם לצרכים העדכניים של המשרד. בנוסף לכך במשרד סבורים כי הקמת אגף רכש מרכזי תביא לשינוי בתיאור התפקיד של סמנכ"ל נכסים וייתכן אף שתביא לשינוי ברמת המשרה. על כן יש להמתין עם מינוי הקבע עד להשלמת התהליך כאמור.