מבקר המדינה בדו"ח חריף נגד האוצר: איך נוצר בור של 39 מיליארד שקל?

מבקר המדינה על תקציב המדינה ל-2012-2011: "למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנה ומי הגורם המאשר, מהן סמכויות מנכ"ל המשרד בנושא התחזית והאם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה"

מוטי בסוק
מוטי בסוק
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מוטי בסוק
מוטי בסוק

ערב תחילת הדיונים על תקציב 2015, מתאר מבקר המדינה בדו"ח מיוחד את הנסיבות שהובילו במהלך 2012-2011 להיווצרותו של בור ענק, 39 מיליארד שקל, בתקציב המדינה ולהטלת גזירות על הציבור. מבקר המדינה החליט לטפל בתקציב 2012-2011 גם נוכח תלונות חוזרות של שר האוצר הנוכחי, יאיר לפיד, כי קיבל כירושה גירעון כבד. אך בהתייחסו למי שהיה שר האוצר בתקופה אליה מתייחס הדו"ח, יובל שטייניץ, משבח המבקר את הצעתו לממשלה להטיל מסים על הציבור ביולי 2013, כדי להתמודד עם הגירעון הגדל. עם זאת המבקר מדגיש כי נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות.

התקציב ל-2011 ו-2012 היה התקציב הדו-שנתי המלא הראשון של מדינת ישראל. 2012 הסתיימה בגירעון תקציבי של כ-39 מיליארד שקל, 4.2% תוצר, לעומת תחזית גירעון של כ-18 מיליארד שקל, 2.0% תוצר בלבד בתקציב המקורי. הסיבה העיקרית לסטייה היתה גבייה הנמוכה ב-6% מתחזית המסים (וכן הכנסות אחרות), 247 מיליארד שקל בלבד, ביחס לתחזית גבייה שהסתכמה ב-265 מיליארד שקל. הדו"ח פורסם היום (יום ג') על ידי משרד מבקר המדינה לאחר שפרסומו נדחה בחודש בשל הלחימה בדרום.

צילום: אמיל סלמן

"למרות חשיבותה הרבה של תחזית הכנסות המדינה, נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות לשנים 2011 ו-2012 ובגיבושה, שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולחריגה מן הגירעון המתוכנן. נמצאו ליקויים גם בתהליכי קבלת החלטות, בתיעוד שלהם, ובשקיפות נתוני הגירעון לציבור", כתב המבקר יוסף שפירא בדו"ח.

בביקורת על דיוני התקציב בממשלה קובע המבקר כי "לפני הממשלה לא מוצגת המשמעות של התחייבויות עתידיות שהיא מקבלת עליה ושל אי-התכנסותן לתוואי ההוצאה והגירעון הממשלתי שנקבעו בחוק, ואין לה כל מגבלה להתחייב להוצאות שצפויות לחרוג מתוואי ההוצאה הקבוע בחוק". לדברי המבקר, "ניתנת להערכה החלטת הממשלה ושר האוצר דאז מ-30 ביולי 2012, שנועדה להתמודד עם הגירעון של שנת 2013 עוד באמצע 2012, אף שהבחירות עמדו בפתח, ומטבע הדברים החלטות מעין אלו אינן אהודות בקרב הציבור". בדיקת המבקר נערכה במשרד האוצר, ובדיקות השלמה נעשו במועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה ובבנק ישראל.

שני: לאגף התקציבים כוח מופרז

מדו"ח המבקר עולה כי מנכ"ל משרד האוצר דאז, חיים שני, אמר לנציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 כי התהליך שהביא לקבלת תחזית גביית המסים בתקציב 2011/12 היה תהליך לא נכון. לאגף התקציבים החזק היתה בתהליך זה דומיננטיות רבה, שלא היה כנגדה משקל ראוי. לדבריו, למנכ"ל האוצר אין את הכוח והסמכות להחליט בדבר התחזית.

שני השיב למבקר, בפברואר 2013: "עם כניסתי לתפקיד ולימוד המשרד מצאתי שתפקיד המנכ"ל הוא ללא אחריות או סמכות ברורה וללא היררכיה מוגדרת מול האגפים העיקריים במשרד. למרות ניסיון ניהולי של מאות ואלפי אנשים בארגונים גדולים בארץ ובעולם לא נתקלתי בעבר במבנה כזה. אירוע התקציב ואירועים רבים בניהול השוטף של משרד האוצר הביאו אותי למסקנה שהמבנה הנ"ל גורם נזק לאוצר ולמדינה וכתוצאה מכך המלצתי לשר לבחון את מבנה המשרד בעזרת צד שלישי בלתי תלוי. לצערי הצעה זו לא יצאה לפועל".

"לא בוצע אומדן לטעויות"

מבקר המדינה מדגיש כי "תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בדבר חלוקת המשאבים העומדים לרשותה. תחזית ההכנסות של המדינה, ובראש ובראשונה תחזית הכנסות המדינה ממסים, היא אבן יסוד בהכנת תקציב המדינה".

הליקויים העיקריים שמצא המבקר בהכנת תחזית הכנסות המדינה ל-2011/12: למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנה ומי הגורם המאשר, מהן סמכויות מנכ"ל המשרד בנושא התחזית והאם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה. נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות ממסים באוצר שהביאו לגידול זוחל בתחזית בלא הסבר מניח את הדעת, וייתכן שתרמו להגדלת הגירעון מעבר למתוכנן. האוצר אינו מבצע אומדן להסתברות של טעויות לתחזית בסדרי גודל שונים.

חיים שני, מנכ"ל האוצר בתקופת שטייניץצילום: עופר וקנין

בדו"ח המבקר נכתב כי האוצר משתמש בשתי תחזיות הכנסה וגירעון שונות לאותם טווחי זמן, אחת של אגף התקציבים ואחת של החשכ"ל. בנוסף, חלוקת הסמכויות בין מנכ"ל משרד האוצר ובין ראשי האגפים במשרד אינה ברורה. לכן מתעוררים ספקות לגבי סמכותו של המנכ"ל לקבל החלטות הנוגעות להצעות הדרגים המקצועיים באגפים בכלל ולהצעותיהם בנושא תחזית ההכנסות בפרט. המבקר כותב כי זו הפעם הרביעית בשנים האחרונות שמבקר המדינה מעיר למשרד האוצר על העדר תיעוד של ישיבות שהן צומת מרכזי בקבלת החלטות.

עוד קובע המבקר כי האוצר אימץ מדיניות של שימוש במיצבים אוטומטיים, המיועדים לסביבה כלכלית המאופיינת בגירעון מחזורי, אף שחלק מהגירעון היה מבני. האוצר לא בודק אם ההתחייבויות העתידיות עומדות במגבלת ההוצאה על פי החוק. משרד ראש הממשלה עדיין לא קידם את הצעת החוק, שהתקבלה לפני למעלה משבע שנים, לנושא המועצה הלאומית לכלכלה, מעמדה, סמכויותיה ותפקידיה, אף שהמועצה הכינה טיוטה של הצעת החוק.

שטייניץ: יש לארגן מחדש מבנה האוצר

שר האוצר לשעבר, יובל שטייניץ, אמר למבקר במארס השנה כי "מערכת היחסים הארגונית שבין לשכת המנכ"ל, אגף התקציבים, אגף החשב הכללי, רשות המסים, מינהל הכנסות המדינה ואגף כלכלה ומחקר, יצרה מורכבויות רבות לאורך תהליך בניית התקציב ותכנון התחזיות בפרט. ואכן מבנהו של משרד האוצר, שבו מרבית ראשי האגפים אינם כפופים למנכ"ל, מעורר קשיים נרחבים ומוכרים, אשר באים לידי ביטוי לא רק בתהליך בניית התחזיות, אלא גם במגוון צעדי מדיניות אחרים שננקטים על ידי משרד האוצר... אכן נדרשת הסדרה רחבה ומעמיקה המתמודדת עם הקשיים המתעוררים מאי הכפפת ראשי האגפים אליו, כנהוג במרבית המערכות הציבוריות ומשרדי הממשלה האחרים". תהליך לבחינת המצב ותיקונו הותנע על ידי שטייניץ אולם בשל עזיבתו של המנכ"ל חיים שני נעצר התהליך.

בהתייחסו לשאלה מה עדיף, תקציב חד או דו-שנתי, אומר מבקר המדינה כי מבדיקה של התקציב הפדרלי בארצות הברית בשנים 2005-1995 עולה כי הסטייה מתחזית ההכנסות החד-שנתית הייתה כ-4.2% לשנה, ואילו הסטייה לשנתיים הבאות היתה 8.8%. בבדיקה אחרת שנעשתה בארצות הברית נמצא שהסטייה הממוצעת המוחלטת מתחזית צמיחה של שנה הייתה 2.5% לשנה, ואילו הסטייה הממוצעת מתחזית הצמיחה של שנתיים הייתה 3% לשנה. מכאן שסטיות בתחזית הכנסות ותחזית צמיחה המשפיעה על ההכנסות גדלות באופן ניכר כשעוברים מתחזית של שנה לשנתיים.

גל הרשקוביץ'צילום: מיכל פתאל

האוצר נגד תקציב דו שנתי

בתשובת אגף התקציבים למבקר צוין, בין היתר כי, "החולשות שנמצאו ביישום התקציב הדו-שנתי לשנים 2012-2011 (אשר חלקן עומדות בבסיס דו"ח ביקורת זה) הובילו לביטול התקציב הדו שנתי ולחזרה לתקציב שנתי רגיל החל מתקציב 2015".

לדעת מבקר המדינה, לנוכח אי-הוודאות הרבה הכרוכה בהכנת תחזית הכנסות לשנתיים, אם יוחלט בעתיד לבחון ולאמץ תקציב דו-שנתי, "יש להביא בחשבון את המשמעויות הנובעות מסטיות בתחזיות ארוכות יותר ובהתאם לגבש כללים שיסדירו את עדכון המדיניות הפיסקאלית, לרבות את עדכון התקציב בעקבות סטייה ניכרת מהתחזית לפני שנת התקציב השנייה".

לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום להקים בהקדם מנגנון שיבטיח את הגברת השקיפות על ההתחייבויות העתידיות, הפיקוח על ההתחייבויות, והמשמעת הפיסקאלית, על פי העקרונות שפירטה ועדת המשילות וברוח הצעתה של המועצה הלאומית לכלכלה.

"להסדיר את חלוקת הסמכויות"

דו"ח המבקר כולל שורה של המלצות לתיקון הליקויים שנחשפו. המבקר קובע כי כדי לשמור על יציבות ואמינות פיסקאלית, על שר האוצר ומנכ"לית משרדו להבטיח כמה צעדים:

* תהליך הכנת התחזיות יתבצע באופן סדור ויסתמך על נוהל מתאים שיציג את ההסתברות לסטיות מהתחזית ואת מחירן.

* יש לשכלל את המודל האקונומטרי של האוצר כדי לאפשר חיזוי של הכנסות ממסים גם באירועים של האטה והאצה בצמיחה.

* יש לבצע בדיקה מקצועית של התנאים הכלכליים המבדילים בין גירעון מבני לגירעון מחזורי.

* יש לחזק את אגף הכלכלן הראשי באוצר.

* יש להסדיר את חלוקת הסמכויות בתוך האוצר בין המנכ"ל לבין ראשי האגפים.

* האוצר יציג לממשלה את כל המקורות למימון תוספות לתקציב ההוצאות בישיבות ממשלה באופן ברור ובכתב.

* על הממשלה לוודא כי התחייבויותיה העתידיות הולמות את תוואי ההוצאה.

לדעת מבקר המדינה, הכנת תחזית הכנסות נאותה ועמידה ביעד ההוצאה העתידי, חיוניים לשמירה על חוסנה הכלכלי של המדינה ועל קיימות פיסקאלית למען הדורות הבאים.

האוצר: הלקחים הופקו

גורמים באוצר אמרו היום ל-TheMarker, "לא חיכינו לפרסום דו"ח מבקר המדינה החדש, על תקציב 2012-2010, וכבר לפני מספר חודשים התחלנו בישום הלקחים. כך הוקם אגף חדש במשרד, אגף הכלכלן הראשי, האחראי על שלוש פונקציות מרכזיות באוצר, הכנסות המדינה, מחקר וקשרים בינלאומיים. בראש האגף עומד יואל נוה.

"בהתאם להפקת הלקחים, האגף הוא האחראי מעתה באוצר גם לתחזיות המקרו-כלכליות וגם לתחזיות הכנסות המדינה, בעיקר ממסים, אבל גם לכול הכנסות המדינה האחרות. עם הקמת האגף אין חלוקת אחריות. האגף הוא האחראי הבלעדי באוצר לכול נושא התחזיות. יש באגף יחידה מיוחדת, שזה תפקידה, תחזיות המקרו ותחזיות ההכנסות. גם בתהליך הכנת תקציב המדינה לשנה הבאה, האגף הוא האחראי לשתי התחזיות, תחזית המקרו של האוצר ותחזית המסים. כך לפני כחודש, בישיבה של הממשלה, סקר נוה בפני השרים את תחזית המקרו של האוצר לקראת תקציב המדינה החדש, תקציב 2015. הוא היה אמור בישיבה הבאה של הממשלה לתת את תחזיות המסים של אגף הכלכלן הראשי, אולם בשל ישיבת הממשלה הישיבה נדחתה, לתחילת ספטמבר.

"במסגרת הפקת הלקחים, הוגדרו סמכויות מדויקות של מנכ"לית המשרד וראשי אגף אגפי המשרד בנושא תכנון והפיקוח על הביצוע של תקציב המדינה. תקציב המדינה הוא מכשיר הביצוע העיקרי של הממשלה. בראשות מנכ"לית האוצר, יעל אנדורן, מתקיים מעקב חודשי, לו שותפים כול ראשי האגפים הרלוונטים באוצר, מדען ראשי, מסים, חשבת כללית, תקציבים, את ביצועי המשק בצד ההוצאה ובצד ההכנסות. אחת לרבעון הצוות הבכיר מגבש תחזיות על בסיס ביצועי המשק בצד ההוצאות וההכנסות, ובהתאם להתפתחות פרמטרים שונים במשק. התחזיות מדברות, בין השאר על גידול או ירידה בהוצאות, וכנ"ל בצד ההכנסות, ועל גידול או ירידה בתוצאה הכללית, ועל הערכות הצוות לגבי העתיד הקרוב והבינוני של המשק.

"כיום חלוקת הסמכויות ברורה בעבודת האוצר, המנכ"לית היא אחראית העל על גיבוש תקציב השנה הבאה, ועל הביצוע השוטף של התקציב. מי שאחראי על בניית התקציב לשנה הבאה בצד ההוצאות ועל הביצוע השוטף של התקציב בצד ההוצאות הוא אגף התקציבים. מי שאחראי על צד ההכנסות הוא מינהל הכנסות המדינה ואגף המסים. החשבת הכללית היא האחראית על קופת המדינה, על הביצוע התזרימי של התקציב בצד ההוצאות וההכנסות. מי שאחראי על התחזיות הוא אגף המדען הראשי".

לחצו על הפעמון לעדכונים בנושא:

כתבות מומלצות

קהילת גן החיים, בקעת יבנאל. עבודת כפיים וחלוציות

"מחבקי העצים" קנו כאן אדמות ב-30 אלף שקל לדונם. היום הן שוות הון

גיף הסכם ממון

"לחתום על הסכם ממון היה הדבר הכי רומנטי שעשיתי. בזכותו קניתי לעצמי דירה"

ריטייל גנגסטר

מפורסם יותר מנשיא ארה"ב: הסיפור על הנוכל שהבריח לישראל 60 מיליון דולר

קיסריה מימין, וג'סר א-זרקא משמאל

"גם מאנדרומדה ביפו ברחו - והיום הלוואי שיכולתי לקנות שם דירה"

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker

כתבות שאולי פספסתם

ניר קורצ'ק, סמנכ"ל שיווק בפלייטיקה

הסמנכ"ל, האח הדירקטור והסטארט־אפ: העסקה המוזרה של פלייטיקה

נוריאל רוביני

חשבתם שיהיה רע? רוביני חוזה נפילה של 40% במניות ומיתון נוראי