אחרי שנים של עמימות, ישראל יוצאת מהארון ומכריזה על ביטוח פיקדונות

ועדת שטרום המליצה להנהיג ביטוח פיקדונות רשמי ומבוסס סיכון ■ כעת יצטרך בנק ישראל להכריע היכן יידרשו המפקידים לשלם פרמיה גבוהה יותר - בבנק גדול או בבנק קטן

מירב ארלוזורוב
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקיםכתוב תגובה

האירועים המעטים של קריסת בנקים בישראל היו בדרך כלל בנקים קטנים וזניחים: בנק ארץ ישראל־בריטניה, בנק צפון אמריקה, הבנק לפיתוח התעשייה והבנק למסחר. כל הבנקים האלה קרסו בשל בעיות ניהוליות קשות, חלקם על רקע מרמה, ובכל המקרים הנזק המשקי שגרמו עם קריסתם היה קטן, אם בכלל. למרות זאת, המדינה תמיד פיצתה את המפקידים, במלוא סכומי הפיקדון שלהם או במרביתם.

הפעם היחידה שבה יכולת הפיצוי של המדינה הועמדה למבחן היתה באירוע קריסת הבנקים הגדול בתולדות ישראל, בעקבות ויסות מניות הבנקים ב–1983, שבו ארבעה מתוך חמשת הבנקים הגדולים - הפועלים, לאומי, דיסקונט ומזרחי - קרסו. אף שבמקרה זה של ויסות מניות הבנקים הציבור הפסיד את כספו שהושקע במניות, ולא בפיקדונות, המדינה פיצתה אותו - ובסכום ניכר, המוערך בעשרות מיליארדי שקלים, שהטיל מעמסה של ממש על תקציב המדינה.

מנכ"ל בנק הפועלים, אריק פינטו
מנכ"ל בנק הפועלים, אריק פינטו

בפועל, במדינת ישראל תמיד היה ביטוח פיקדונות, אף שהוא לא הוגדר כך. כמו בתחום הגרעין, גם בביטוח הפיקדונות העדיפה המדינה לדבוק במדיניות של עמימות, אף שכולם יודעים מה האמת. הבחירה בעמימות אמורה היתה לתת למדינה יותר גמישות - המדינה אינה חייבת לפצות על קריסת בנק, אלא זו הבחירה שלה לעשות כן - ואולי גם לשפר כך את הניהול של הבנקים.

אחת הביקורות הקשות על ביטוח פיקדונות היא שמדובר במדיניות המעוררת כשל מוסרי (moral hazard), כלומר היא מעודדת את הנהלות הבנקים לנהוג בחוסר אחריות ולקחת סיכונים מוגזמים, ביודעם שאם הבנק שלהם יקרוס, המדינה תשלם למפקידים את הנזק. הכשל המוסרי גדול במיוחד בקרב בנקי ענק, שבמקרה שלהם ההנחה הסמויה של הנהלות הבנקים היא שאין סיכון כלל - המדינה גם תשלם למפקידים וגם תציל את הבנק עצמו, בשל הנזק הכבד שייגרם לכלכלה כתוצאה מקריסתו של בנק גדול. זוהי תפישת ה"גדולים מכדי להיכשל" (too big to fail).

שאלת הנזק שגורם ביטוח הפיקדונות הישיר, והנזק הכבד עוד יותר שגורם ביטוח היציבות הלא ישיר (גדולים מכדי להיכשל), נמצאת במוקד הדיון העולמי מאז המשבר הפיננסי של 2008. אין ספק כי המשבר הזה נגרם בשל חוסר אחריות קיצוני של מנהלי הבנקים בארה"ב, ואין ספק שאיש מהמנהלים, מהבנקים וגם מהמפקידים לא שילם על כך מחיר - ממשלת ארה"ב, כמו מרבית הממשלות האחרות בעולם, נחלצו להציל את הבנקים שלהם, תוך הסבת נזק כבד למשלמי המסים. בחלק מהמקרים, כמו באירלנד, ההיחלצות להצלת הבנקים הביאה להסתבכות של המדינה כולה.

כספי הציבור זקוקים לביטוח
כספי הציבור זקוקים לביטוח

זו עוד סיבה שבגינה יש במשרד האוצר מי שמתנגדים לרעיון של ביטוח פיקדונות פורמלי - החשש שביטוח כזה יפגע בדירוג האשראי של מדינת ישראל, אם משום שהביטוח עלול לסבך את ישראל בעתיד, ואם בגלל התפישה ההפוכה שאם מדינת ישראל מקימה ביטוח פיקדונות פורמלי זה אומר שהיא לא מרגישה מספיק חזקה לממן אירוע של נפילת בנק מתקציב המדינה.

בנק ישראל שינה כיוון

מנכ"לית בנק לאומי, רקפת רוסק עמינח
מנכ"לית בנק לאומי, רקפת רוסק עמינחצילום: רון קדמי

שיקולים אלה עמדו לנגד עיניה של הוועדה להגברת התחרות בשירותים הבנקאיים, ועדת שטרום, בבואה להמליץ על הקמתו של ביטוח פיקדונות רשמי בישראל. הוועדה המליצה על הקמת ביטוח פיקדונות, שיהיה חובה לכל הבנקים, ויתבסס על פרמיה שישלמו המפקידים לקרן ביטוח ממשלתית כלשהי. ההמלצה היא כי פיקדונות יבוטחו עד סכום מסוים, כך שהעשירים ביותר לא יזכו לביטוח על מלוא כספם, אבל לא תהיה מגבלה על העשירים לפצל את הכסף שלהם להרבה פיקדונות קטנים בבנקים שונים - צעד שנועד כמובן לעודד את העשירים להסתכן ולהפקיד כספים גם בבנקים קטנים, מה שיעודד את יכולת התחרות של הבנקים האלה.

למרות כל הסיכונים שכרוכים בביטוח פיקדונות, הוועדה בחרה להמליץ עליו, במידה רבה בשל דרישתו של בנק ישראל. בנק ישראל שינה בשנתיים האחרונות את המדיניות שלו, והסכים לשוב ולעודד את הקמתם של בנקים קטנים - בניגוד גמור למדיניות ארוכת השנים של הבנק, של התנגדות לקיומם של הבנקים הקטנים מכיוון שראה בהם בנקים שמנוהלים רע, ושהסיכון ליציבות שלהם הוא גבוה יחסית. כתוצאה ממדיניות זו, מאז שנות ה-70 לא הוקמו בנקים חדשים בישראל, ומספר הבנקים רק נמצא בירידה. כיום פועלים בישראל שני בנקים גדולים (הפועלים ולאומי), שלושה בינוניים (מזרחי, דיסקונט והבינלאומי), ושלושה קטנים (אגוד, ירושלים ודקסיה). מערכת הבנקאות בישראל כיום היא מערכת קטנה, יציבה, אבל כמובן גם מאוד לא תחרותית.

הלחצים על בנק ישראל לפתוח את השורות, ולאפשר את הקמתם של בנקים קטנים במטרה להכניס תחרות לענף, אילצו את הבנק המרכזי לשנות את המדיניות שלו. בשנתיים האחרונות, תחת הנגידה קרנית פלוג והמפקחת חדוה בר, חזר בנק ישראל לשקול את הקמתם של בנקים קטנים - אבל הוא דורש ביטחונות. מדובר בשני ביטחונות עיקריים: מדיניות של חילוץ בנקים מקשיים, וכן ביטוח פיקדונות.

נגידת בנק ישראל, קרנית פלוג
נגידת בנק ישראל, קרנית פלוגצילום: אוליבייה פיטוסי

בנק ישראל רואה בביטוח הפיקדונות כלי בעל חשיבות כפולה. ראשית, הוא ממזער את הנזק מנפילת בנק - אם תרצו, ממזער את הביקורת הציבורית שקרוב לוודאי תימתח על הפיקוח על הבנקים בעקבות קריסתו של בנק. שנית, הוא הכרחי כדי לאפשר לבנקים קטנים להתחרות, משום שביטוח הפיקדונות מקטין את חששות הציבור לגבי הפקדת כספים בבנק קטן ויציב פחות. כלומר, יכולת החדירה של בנקים קטנים תלויה במידה רבה בקיומו של ביטוח פיקדונות, כי אחרת הציבור יחשוש מהם.

אפשר כמובן להתווכח על השאלה אם במדינה שבה קיים ביטוח פיקדונות לא פורמלי (כל הבנקים הקטנים שנפלו בישראל קיבלו פיצוי לכספי המפקידים עד היום), יש צורך בביטוח פורמלי - אבל במקרה הזה החששות של בנק ישראל הכריעו בעד ביטוח פורמלי כזה.

איך מבטחים פיקדונות ושומרים על התחרות?

אלא ששאלת התחרות היא יותר מורכבת מכך. ביטוח פיקדונות משולם על ידי המפקידים, והפרמיה נצברת בקרן ממשלתית כלשהי לקראת אירוע של קריסת הבנק. מה צריכה להיות הפרמיה שמשלמים המפקידים?

על השאלה הזאת יש שלוש תשובות אפשריות. האחת, הפרמיה צריכה לייצג את סיכון הקריסה של אותו בנק. במקרה כזה, הפרמיה שתיגבה ממפקידים בבנק קטן תהיה גבוהה הרבה יותר מהפרמיה שתיגבה ממפקידים בבנק גדול, ובכך ביטוח הפיקדונות, במקום לקדם את התחרות מצד הבנקים הקטנים - יחסום אותם.

בגלל ההיבט התחרותי, בחלק ממדינות העולם נהוג ביטוח פיקדונות עם פרמיה אחידה, כך שהפרמיה אינה משקפת את הסיכון הספציפי של כל בנק, במטרה לעודד את התחרות מצד הבנקים הקטנים והיציבים פחות.

יש גם אפשרות שלישית, שעליה המליצה ועדת שטרום, ושלפיה פרמיית הביטוח תהיה קשורה לסיכון של כל בנק. עם זאת, הוועדה קבעה שהסיכון שיובא בחשבון לא יהיה רק הסיכון לקריסת אותו בנק, אלא גם הסיכון שתיצור הקריסה למערכת הפיננסית כולה. כלומר, ועדת שטרום קובעת שגם הסיכון הכולל למשק (הסיכון הסיסטמי), ולא רק הסיכון לבנק הספציפי, ישפיעו על פרמיית הביטוח. בכך התכוונה הוועדה לנסות ולאזן את שני סוגי הסיכונים: בנקים קטנים הם יציבים פחות ונוטים יותר לקרוס, אבל הקריסה שלהם אינה מזיקה כמעט. לעומת זאת בנקים גדולים, שהם גדולים מכדי להיכשל, כמעט שאינם קורסים, אבל הקריסה הנדירה שלהם גוררת אחריה נזק עצום.

אז מי יותר מסוכן, ומי דורש פרמיית ביטוח יותר גבוהה? צוות מקצועי של משרד האוצר ובנק ישראל בוחן כעת את השאלות האלה בדיוק.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker