בנק ישראל לוטש עיניים לפיקוח על חברות הביטוח

בהסתייגויות שהגיש לדו"ח ועדת שטרום, דורש בנק ישראל להיות זה שיפקח על פעילות האשראי הצרכני אשר יעמידו הגופים המוסדיים, ובהם חברות הביטוח ■ אבל כבר קיים מפקח כזה ■ הפיקוח החדש על האשראי החוץ בנקאי, שעומד לקום בקרוב

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
חדוה בר
חדוה ברצילום: אמיל סלמן

צריך לקרוא בזכוכית מגדלת את הדו"ח שפירסמה בסוף השבוע הוועדה להגברת התחרות בשירותים הבנקאיים, הידועה יותר בכינוי ועדת שטרום, כדי להגיע למשפט המוזר המסתתר בעמוד 68. "הפיקוח על פעילות האשראי של הגוף המוסדי ייעשה על ידי הממונה על שוק ההון (לרבות בהיבטים של פיקוח על יציבות)", נכתב שם.

המשפט מופיע במסגרת ההמלצות שנועדו לעודד את הגופים המוסדיים - חברות הביטוח בכלל, וקרנות הפנסיה שבבעלות חברות הביטוח בפרט — להיכנס לתחום פעילות האשראי הצרכני, ובכך לפתוח את השוק הזה, הנשלט כיום בידי הבנקים, לתחרות. כידוע, הגופים המוסדיים נמצאים מימים ימימה בפיקוח של אגף שוק ההון במשרד האוצר, שבראשו עומדת כיום דורית סלינגר. מדוע, אם כך, צריך להזכיר שהגופים המוסדיים יפוקחו בידי מי שמפקח עליהם מאז ומעולם?

ההסבר לכך מופיע 25 עמודים מאוחר יותר, בפירוט ההסתייגויות של בנק ישראל מההמלצות בדו"ח. מתברר שבנק ישראל חולק על הקביעה כי המפקחת על הביטוח היא זאת שצריכה לפקח על הגופים המוסדיים בכל הקשור לפעילות האשראי שלהם. הבנק המרכזי סבור שכשזה מגיע לאשראי צרכני, הגופים המוסדיים של ישראל צריכים להיות מפוקחים על ידו - באמצעות אגף הפיקוח על הבנקים שבבנק ישראל.

בנק ישראל מבקש לפצל את הפיקוח על הביטוח בישראל לשניים: כל מה שקשור לביטוח יפוקח בידי המפקח על הביטוח, וכל מה שקשור לפעילות האשראי הצרכני יפוקח על ידי המפקח על הבנקים. בכך נחשפת סוגיה חשובה שמסתתרת בעשרות העמודים של דו"ח ועדת שטרום — העובדה שהוועדה מתערבת בחוק שזה עתה נחקק, חוק נאוי, הקרוי על שמה של חברת האשראי החוץ־בנקאית הגדולה ביותר בבורסה, ועשויה לשנות אותו.

המלצות הוועדה הן שהגופים המוסדיים, כלומר חברות הביטוח וקרנות הפנסיה, לאו דווקא יהיו כפופים לחוק נאוי מבחינת ההגבלה הכמותית בו - שלפיה, כל גוף שמעמיד אשראי ביותר מ–2.5 מיליארד שקל (לשר האוצר יש סמכות להגדיל את הסכום עד 5 מיליארד שקל) עובר אחר כבוד לפיקוח של בנק ישראל. ההמלצות של ועדת שטרום אינן מתייחסות לנושא הכמותי, ויש מי שמבינים זאת כהיתר לכך שחברות הביטוח — להבדיל מכל גוף אחר במשק — לא יהיו כבולות להגבלה של 2.5–5 מיליארד שקל בהעמדת אשראי צרכני.

כך לפחות הבינו זאת בבנק ישראל, וזאת הסיבה להסתייגות שצירף לדו"ח שטרום. בבנק המרכזי טורחים לציין שלא מקובלת עליהם האפשרות שחברות הביטוח יעמידו אשראי ביותר מ–2.5–5 מיליארד שקל — עם היכולות של הגופים המוסדיים, היקף הפעילות יכול להגיע בקלות לעשרות מיליארדי שקלים — בלי שהדבר יחייב את העברת הפעילות הזאת לפיקוח של בנק ישראל. המפקחת על הביטוח סלינגר כמובן נחרה בבוז למקרא הדרישה הזאת, והבהירה שכמו שהיא מפקחת על חברות הביטוח בכל היבט שהוא, היא מתכוונת לפקח עליהן גם בהיבט של העמדת אשראי. ועדת שטרום הסכימה עמה.

המבנה המסתמן של הפיקוח על המערכת הפיננסית: היקף ההון המפוקח באחוזים ובמיליארדי שקלים
המבנה המסתמן של הפיקוח על המערכת הפיננסית: היקף ההון המפוקח באחוזים ובמיליארדי שקלים

דרישת בנק ישראל מעוררת תהיות

הוויכוח הזה, מי יפקח על האשראי שמעמידים גופים שאינם בנקים, מחזיר אותנו שנה לאחור — לוויכוח הסוער שהיה סביב חקיקתו של חוק נאוי. גם אז העלה בנק ישראל טענה דומה לזו שהוא מעלה עכשיו במסגרת ההסתייגות לדו"ח ועדת שטרום: בנק ישראל מזהיר כי יש סכנה גדולה בגופים בלתי־מפוקחים שמעמידים אשראי לציבור, מפני שאם הם יקרסו שוק האשראי כולו עלול לקרוס.

כדאי להזכיר כי בנק ישראל מפקח כיום על יציבות הבנקים מתוקף הרצון להגן על כספי המפקידים בהם. החשש הכבד מפני הסתבכות של בנק וקריסתו נובע מכך שהמפקידים באותו בנק יאבדו את כל כספם. פעילות אשראי, לעומת זאת, אינה כרוכה באותו סיכון: מי שלווים מבנק יכולים רק לברך על קריסתו, מכיוון שכבר אין מי שיגבה מהם את הכסף חזרה. לפיכך, פעילות אשראי אינה זקוקה בהכרח להגנה של יציבות.

לכן הדרישה של בנק ישראל לפקח על מי שמעמידים אשראי ואינם בנקים — כלומר, אינם לוקחים פיקדונות מהציבור — מעוררת תהיות. לבנק ישראל יש בעניין הזה הסבר כפול. האחד, ההסבר החוקי: הגופים אמנם אינם מגייסים פיקדונות, אבל הם מגייסים אג"ח. בנק ישראל טוען שאג"ח ופיקדון חד הם, לצורך העניין, ואם חלילה יקרוס גוף אשראי חוץ בנקאי ולא יצליח לשלם את חובות האג"ח שלו, ייגרם כתוצאה מכך נזק עצום — אמון הציבור ייפגע, המשקיעים כבר לא יסכימו להשקיע באג"ח של חברות שעוסקות בהעמדת אשראי, וכתוצאה מכך הענף יישאר בלי מקורות מימון ויקרוס.

ההסבר הנוסף הוא כללי יותר, ומתייחס לכך ששוק האשראי הוא שוק רגיש, עם נטייה רעה לניפוח של בועות ונטייה רעה לא פחות להתפוצצות של אותן בועות. לכן, רגולציה על שוק האשראי, בהיותו שוק רגיש ולא יציב, היא חשובה, ומן הראוי שהמפקח המתמחה באשראי — הפיקוח על הבנקים — יישא בנטל הזה.

הממונה על שוק ההון באוצר, 
דורית סלינגר
הממונה על שוק ההון באוצר, דורית סלינגרצילום: עופר וקנין

ההסבר הראשון של בנק ישראל הוא ההסבר החוקי המחייב. חוק נאוי התייחס ישירות להגבלות שמוטלות על היקף גיוס האג"ח למי שעוסק בהעמדת אשראי. מהסיבה הזאת, אגב, בנק ישראל דרש מוועדת שטרום לפקח על פעילות האשראי של חברות הביטוח — בהנחה שהפעילות הזו תמומן על ידי גיוס אג"ח — ולא דרש לפקח על הפעילות של קרנות הפנסיה בתחום האשראי הצרכני, מפני שהקרנות צפויות לממן את פעילות האשראי בכספי מבוטחים, ולא מגיוס אג"ח.

ההבחנה הזאת חושפת את חולשת הטיעון של בנק ישראל.עולה ממנה שאם קרן הפנסיה של חברת ביטוח תסתבך בפעילות האשראי הצרכני שלה, זה לא מדאיג את בנק ישראל, ואילו אם אותה חברת ביטוח תסתבך בפעילות האשראי הישיר שלה, זה כבר מדאיג אותו. כלומר, אותה חברה ואותה הסתבכות, אבל מכיוון שבמקרה אחד המימון הוא מכספי מבוטחים ואילו בשני המימון הוא מכספי משקיעים באג"ח — ההתייחסות של בנק ישראל לתוצאות ההסתבכות שונה.

קשה מאוד, אם כך, לקבל את הטענה שדרך המימון של פעילות האשראי היא זאת שיוצרת את ההבחנה בסוג הפיקוח הנדרש על הפעילות. ובכלל, קשה מאוד לקבל את הטענה של בנק ישראל שדין פיקדון כדין אג"ח. המשקיעים באג"ח מודעים לסיכון הקיים בשוק האג"ח, ואילו הציבור אינו מודע לכך שהפקדת כסף בפיקדון בבנק כרוכה בסיכון. מהסיבה הזאת המדינה מגנה על המפקידים בבנק, ואינה מגינה על משקיעים בשוק האג"ח — אז מדוע יש להגן דווקא על משקיעים באג"ח של חברות שעוסקות בהעמדת אשראי לציבור?

שוק רגיש שנוטה לנפח בועות

דווקא הטיעון השני של בנק ישראל, הטיעון העקרוני בדבר הצורך לפקח על מי שמעמידים אשראי גם אם אינם מגייסים פיקדונות או אג"ח מהציבור, הוא משכנע יותר. בנק ישראל מרבה להזכיר את הדוגמה של קריסת שוק האשראי החוץ בנקאי בקוריאה, לפני כעשור, שכתוצאה ממנה ההתכווץ כל שוק האשראי במדינה. אשראי הוא אכן פעילות רגישה, שנוטה לנפח בועות. לכן, ראוי שיהיה מפקח על פעילות האשראי החוץ בנקאית. רק שכרגע יש כבר מפקח כזה — זהו הפיקוח החדש על האשראי החוץ בנקאי, שעומד לקום בקרוב (לפי חוק בריס). על פי התכנון, הוא ייבלע בתוך רשות שוק ההון שעומדת לקום (ולהחליף את הפיקוח על שוק ההון במשרד האוצר).

יש, לפיכך, מפקח שבוחן את שוק האשראי החוץ בנקאי, והוא אמור אפילו להיות חלק מצוות המנוסה כבר בפיקוח על אשראי — הפיקוח על שוק ההון שמפקח כבר היום על פעילות ההשקעות באג"ח והעמדת הלוואות פרטיות של הגופים המוסדיים, אשראי שמופנה כולו לעסקים גדולים ולא למשקי בית. לאור זאת צודק בנק ישראל שיש צורך בפיקוח, אבל הפיקוח יכול להישאר בידיו של מי שמפקח כבר כיום על חברות הביטוח — הפיקוח על שוק ההון. אין היגיון בפיצול הפיקוח על הגופים המוסדיים רק בתחום האשראי הצרכני.

יו"ר הוועדה להגברת התחרות בשירותים הבנקאיים, דרור שטרום
יו"ר הוועדה להגברת התחרות בשירותים הבנקאיים, דרור שטרוםצילום: אוליבייה פיטוסי

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker