תקציב דו-שנתי? אפילו את החד שנתי מתקשים לנהל כאן - כללי - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

תקציב דו-שנתי? אפילו את החד שנתי מתקשים לנהל כאן

הפערים העצומים בין תחזית ההכנסות ממסים לגבייה בפועל מעוררים מחשבות לגבי יכולת התכנון של התקציב - וגם מדגישים את הצורך בשינוי

5תגובות

הדו"חות הכספיים של מדינת ישראל הם מסמך עב כרס, שעולם של הפתעות מסתתר בו. הפתעה לא נעימה מסתתרת בפרק ה', שכותרתו "דו"ח על ביצוע התקציב ל–2014". בעמוד 19 מפורט הביצוע בפועל של תקציב משרד החינוך ב–2014: התקציב המקורי היה 50 מיליארד שקל, והתקציב בפועל ששימש את המשרד היה 51.3 מיליארד שקל — סטייה של 1.3 מיליארד שקל, 2.5% בלבד מהתקציב המקורי.

נשמע סביר, עד שמגלים שהסטייה הקלה יחסית הזאת היא תוצאה של תוספות בסך 8.9 מיליארד שקל לתקציב משרד החינוך באותה שנה, ומנגד הפחתת הוצאות של 7.6 מיליארד שקל — כך שבסך הכל הסטייה היא של 16.5 מיליארד שקל בתקציב לעומת התכנון המקורי. כמעט שליש (32%) מההוצאה.

בנימין נתניהו בכנסת
אמיל סלמן

התקווה שמדובר בהתבדרות חד־פעמית של משרד אזרחי גדול ומבולגן במיוחד, מתבדית ביעף. משרד החינוך אינו חריג. בכל משרדי הממשלה נרשמים שינויים עצומים בתקציב במשך השנה. תקציב משרד הבריאות ב–2014, בסך של 24 מיליארד שקל, הסתיים בגידול בהוצאה של 3.4 מיליארד שקל — תוצאה של תוספת תקציבית בסך 6.6 מיליארד שקל — ומנגד הפחתת הוצאה של 3.2 מיליארד שקל. תקציב משרד התחבורה המקורי, 18 מיליארד שקל, הופחת ב–2 מיליארד שקל — תוצאה של גידול בהוצאה של 4.5 מיליארד שקל והקטנת הוצאה של 6.5 מיליארד שקל. בסך הכל, מדובר בהסטה תקציבית של 11 מיליארד שקל מתוך תקציב מקורי של 18 מיליארד שקל — סטייה של יותר מ–60% בתקציב.

השיא שמור דווקא למשרד קטן יחסית, משרד הבינוי, שהתקציב המקורי שלו היה 3.8 מיליארד שקל. תקציבו הסופי הסתכם ב–7.2 מיליארד שקל. בפועל, תקציב המשרד הבינוי הוכפל ב–2014: תוספת של 4.5 מיליארד שקל והפחתה של 1.2 מיליארד שקל — שינוי כולל של 150% מהתקציב המקורי.

והרי התחזית

אין ספק שמשהו בעייתי קורה בניהול של תקציב המדינה. במידה רבה כל קשר בין התקציב המקורי, המתוכנן איפשהו במחצית הראשונה של השנה הקודמת ומאושר בממשלה בקיץ, לבין התקציב בפועל הוא מקרי בהחלט. וזה כשמדובר על צד ההוצאה בתקציב, שהוא הצד שקובעת הממשלה בעצמה, ולכן אמור להיות נתון לשליטה רבה. כשעוברים לצד ההכנסה, תחזית ההכנסות ממסים לעומת הגבייה בפועל, הפערים גדולים בהרבה.

סטיות בתקציב 2014 במשרדים נבחרים במיליארדי שקלים
משרד החינוך
השינוי נטו
1.3
תקציב
מקורי
הוספה
תקציב
בפועל
הפחתה
50
8.9
51.3
‑7.6
משרד התחבורה
ובטיחות בדרכים
השינוי נטו
–2.0
תקציב
מקורי
הוספה
תקציב
בפועל
הפחתה
17.7
4.5
15.7
‑6.5
משרד הבריאות
השינוי נטו
3.4
תקציב
מקורי
הוספה
תקציב
בפועל
הפחתה
23.9
6.6
27.3
‑3.3
משרד הבינוי
השינוי נטו
3.4
תקציב
מקורי
הוספה
תקציב
בפועל
הפחתה
3.8
4.6
7.2

משרד האוצר העביר לבקשת TheMarker את הפערים בין תחזיות ההכנסה ממסים בתקציב מדי שנה לבין ההכנסה ממסים שהיתה בפועל. התחזית המדויקת ביותר היתה גם האחרונה, בתקציב 2014 (ב–2015 התחזית פורסמה בסוף השנה, ולכן אינה רלוונטית לבדיקה), שנערכה במאי 2013. ההכנסות ממסים ב–2014 סטו ב–1.4 מיליארד שקל בלבד מהתחזית.

באורח פרדוקסלי, ב–2013 היתה סטייה של 6 מיליארד שקל בהכנסות — חרף העובדה שהתחזית נערכה במהלך אותה שנה, במאי, מפאת הבחירות. מתברר שסמיכות בין הכנת התחזית לאירועים בפועל לא משפרת בהכרח את דיוק הניבוי. בפועל, מאז 2006 נרשמו מדי שנה סטיות עצומות בין תחזית ההכנסות להכנסות בפועל. הפערים הגדולים ביותר נרשמו ב–2012 (תקציב דו־שנתי, הכנסות ממסים נמוכות כמעט ב–14 מיליארד שקל מהתחזית), ב–2010 (תקציב דו־שנתי, הכנסות גבוהות ב–12 מיליארד שקל מהתחזית , וב–2007 (הכנסות גבוהות ב–11.5 מיליארד שקל מהתחזית).

האקראיות בקשר בין תחזית ההכנסות ממסים לגבייה בפועל מעוררת מחשבות נוגות לגבי יכולת התכנון של תקציב המדינה. מחשבות שמתעוררות עתה ביתר שאת לנוכח דרישתו הבלתי־מתפשרת של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, לחזור לתקציב דו־שנתי ב–2017–2018. נתניהו, שהכניס את הדרישה להסכמים הקואליציוניים, וסינדל בכך את שר האוצר, משה כחלון, עושה זאת מסיבות פוליטיות. הקואליציה שלו עומדת על כרעי תרנגולת, עם רוב של חבר כנסת בודד, והוא חושש מהפלת ממשלתו בעת אישור התקציב.

מעבר לתקציב דו־שנתי מצמצם חלון ההזדמנות להפיל את הממשלה לאירוע יחיד, שיהיה בדצמבר 2016, ואם נתניהו יצלח אותו — שלומה של הקואליציה מובטח כמעט עד סוף כהונתה. המוקש בתוכנית של נתניהו טמון בכך שהיא מעמתת את האוצר עם נקודת התורפה שלו: היכולת שלו לחזות את ההכנסות. אם האוצר כושל מדי שנה בתחזית לשנה וחצי קדימה — הרי שהתחזית שתתפרסם במאי 2016 ואמורה להיות תקפה עד דצמבר 2018, נראית מופרכת.

זהו גם הטיעון של האוצר נגד התקציב הדו־שנתי. המשרד נכווה קשות בתקציב 2012–2013, שבו ההכנסות בפועל היו נמוכות ב-14 מיליארד שקל מהתחזית, ודירדרו את התקציב למשבר קשה. המסקנה של בכירי אגף התקציבים ושל אגף הכלכלן הראשי באוצר היתה שאסור להסתכן שוב בתחזיות לתקופות של שנתיים וחצי, הדרושות להכנת תקציב דו־שנתי, מפני שהסיכון להתבדות התחזית הוא עצום.

בחזרה למציאות

המציאות מלמדת שהם צודקים, אבל מה שמטריד זה שגם בתחזית הכנסות רגילה, לשנה וחצי קדימה, האוצר רחוק מלהיות מדויק. מה שמטריד עוד יותר הוא שאפילו על צד ההוצאה בתוך אותה שנה האוצר מתקשה לשלוט, כפי שניתן לראות מהסטייה העצומה בתקציבי המשרדים בין התקציב המקורי לתקציב בפועל. אם כך, יכולת התכנון והתחזית של האוצר לוקה בחסר גם כך — וזה כשמדובר בתקציב שנתי.

המציאות הזאת מולידה שתי מסקנות. באוצר מסיקים מכך שאסור למתוח את היכולות המוגבלות שלו יתר על המידה, ולכן מסוכן להסתבך עם תקציב דו־שנתי. כדי להתמודד עם הסיכון הזה, באגף התקציבים מתכננים כבר עכשיו להגדיל מאוד את הרזרבות בתקציב — כלומר להיות שמרניים מאוד, כדי למנוע הידרדרות נוספת למשבר של נפילה בהכנסות ממסים ביחס לתחזית. לשמרנות יתר בתקציב יש מחיר — קיטון בהשקעות הממשלה ופגיעה בצמיחה.

תחזיות לחוד ומציאות לחוד
הכנסות ממסים, במיליארדי שקלים

בכלל, אגף התקציבים מזהיר כי הלקח העיקרי ממשבר התקציב הדו־שנתי של 2011–2012 הוא הצורך לעדכן את התחזית התקציב באמצע התקופה, ואם מתברר כי יש סטייה בתחזית — לתקן בהתאם את התקציב. אם כך, אומרים שם, מה הועילו חכמים בתקנתם — בכל מקרה יידרש אישור של הכנסת להכניס תיקונים בתקציב, ובכל מקרה הממשלה תהיה נתונה לסחיטה מצד חברי הכנסת בעת אישור התיקונים, וזאת כשאין באמצע חוק הסדרים ואין עריכת רפורמות.

אלא שבכירים אחרים בירושלים מגיעים למסקנה הפוכה: שהאוצר חייב לשפר את יכולות התכנון והחיזוי שלו, ושהמעבר לתקציב דו־שנתי עשוי להיות מנוף חשוב לעשות זאת. היתרון של תקציב דו־שנתי, הצורך להסתכל קדימה ולתכנן, עשוי להביא את שינוס המותניים הנדרש כדי לשפר את הטעון שיפור בניהול התקציב.

התומכים באופציה הזאת אומרים שמעבר לתקציב דו־שנתי יאפשר למשרדי הממשלה להתמקד בתכנון, וגם לנצל את כל התקציב הנתון להם באותה שנה, ומעבר לתקציב דו־שנתי צפוי להגדיל מאוד ניצול התקציב. לדבריהם, גם האוצר יוכל להתמקד טוב יותר בתכנון, ובשיפור השליטה והבקרה שלו על ההוצאות בתקציב — כולל כמובן עצירה לבדיקה ובקרה באמצע התקופה, תוך קביעת מנגנון לתיקון תקציבי במקרה הצורך.

בכל מקרה, מדובר בשד שאינו נורא כל כך, ואולי אפילו שד שבא לקלל ויצא מברך, בגלל אילוץ האוצר לשפר את התחזיות ואת ניהול התקציב. מכיוון שמדובר בשד פוליטי — ההתעקשות של נתניהו על תקציב דו־שנתי — כדאי שאגף התקציבים יאמץ את הגישה שהתקציב הדו־שנתי הוא הזדמנות לשינויים בניהול התקציב, כדי שמעז ייצא מתוק.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#