"המונופול שולט בשיבר - הוא יוכל לאיים על המדינה בהפסקת הזרמת הגז, ולא לציית לחוקים" - כללי - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן
דיויד גילה

"המונופול שולט בשיבר - הוא יוכל לאיים על המדינה בהפסקת הזרמת הגז, ולא לציית לחוקים"

היכן יעבוד עכשיו, מה צריך לקרות בבנקים, מה הוא חושב על "ישראל היום" ומדוע הרים ידיים ■ ראיון פרישה

55תגובות

בג'ינס ובחולצת טריקו לבנה, עם ז'קט ביד למקרה שהמזגן יהיה חזק מדי, הגיע בשבוע שעבר פרופ' דיויד גילה, שהיה עד סוף אוגוסט הממונה על ההגבלים העסקיים, לראיון פרישה במערכת TheMarker. נראה שהוא מפוכח יותר מאשר לפני ארבע שנים וחצי, אז נכנס לתפקיד.

"אף טייקון לא הציע לי לעבוד אצלו, ולא קיבלתי כל הצעה לעבור לחברות פרטיות", אומר גילה בחצי חיוך. "אני חוזר לאוניברסיטת תל אביב כפרופסור בפקולטה למשפטים. רוב הזמן שלי יוקדש לכתיבת מאמרים ולהוראה", הוא מוסיף.

דיוויד גילה
עופר וקנין

גילה הכריז על התפטרותו לפני כשלושה חודשים במהלך דרמטי, שנועד להפנות את תשומת הלב הציבורית למתווה הגז שמציעה הממשלה, שינציח את המונופול החזק והאגרסיבי ביותר במשק הישראלי.

ניסיונותיו לקדם מתווה תחרותי מוסכם על חברות הגז דלק ונובל אנרג'י קרסו מול איומיהן לא להפיק גז ממאגר לווייתן הגדול אם יכפו עליהן תחרות ופיצול בעלויות על מאגרי הגז שברשותן. כשעל כפות המאזניים תחרות והורדת מחירים מול קידום הפקת הגז ממאגר לווייתן, בחרה הממשלה בקידום ההפקה, מחשש שכל מהלך אחר יותיר את הגז בלב ים לשנים רבות של התנצחויות משפטיות.

גילה רואה בכך סימן מבשר רעה לבאות. לגישתו, המונופול אמנם אינו מהווה סכנה לדמוקרטיה, למרות מנופי הלחץ שבידו, העשויים לאפשר לו לקדם את האינטרסים שלו גם מול התנגדות של הכנסת והממשלה. עם זאת, גילה סבור כי למונופול הגז יש כוח פוליטי מופרז, המאפשר לו, לכאורה, לחמוק מציות לחוקים באיום של אי־פיתוח מאגר לווייתן, ובעתיד עשוי גם להביא לכך שהמונופול יציג פרשנות חדשה משלו לחבות המס שלו. המתווה הממשלתי משמר את הכוח הפוליטי הזה ואינו מערער אותו.

"ברור שלחברות הגז יש כוח מיקוח פוליטי מול המדינה", אומר גילה. "הן שולטות על משאב חיוני למדינה, שחוששת שהן לא יפתחו אותו מהר - וכך ייגרם נזק למשק. זה כוח פוליטי קלאסי של 'יד על השיבר'. הוא מתבטא כיום בקושי לאכוף עליהן את חוק ההגבלים העסקיים.

"אותו כוח יכול להתבטא לכאורה בעתיד בחוקים אחרים שהממשלה תנסה לאכוף על החברות. לדוגמה, אם ינסו לאכוף עליהן את דיני המסים או את הסעיף המחייב אותן בפיתוח מאגר לווייתן בזמן. כיום יש הישג יפה מבחינת המס, אך בעתיד הן יוכלו לכאורה לפרש בצורה אחרת את החוק, ואז יתפתח סכסוך משפטי.

הן יוכלו לומר, 'אם תעשו צעד חד־צדדי, לא יהיה גז'. כך הן יוכלו לכאורה לנהוג בדיני איכות סביבה ובטיחות. זה סימפטום לקושי לאכוף חוקים מול מונופול בשל הכוח הפוליטי שיש לו".

אתה הממונה על ההגבלים הראשון שמתפטר מהתפקיד. לציבור יש ציפייה ששומרי הסף יהיו שם - שלא יתפטרו. לא היתה כאן הרמת ידיים שלא היינו רוצים לראות אצל שומרי סף?

"התפטרתי אחרי ארבע שנים וחצי של עשייה. במקרה המסוים הזה הרמתי ידיים כי הבנתי שלא אצליח להשיג בעצמי תחרות בשוק הזה. כל משרדי הממשלה היו נחושים להעביר מתווה שלדעתי לא ישיג תחרות. ידעתי שהם מסוגלים לעשות את זה, כי יש סמכות לעקוף אותי בסעיף 52 (בחוק ההגבלים העסקיים, סעיף המאפשר לשר הכלכלה לעקוף את הממונה על ההגבלים בנושאים שיש להם נגיעה ליחסי החוץ של ישראל או לביטחון המדינה; ס"פ וא"ק). לכן באמת הרמתי ידיים - כי ידעתי שלא אצליח".

אולי אתה כרית את הבור? הרי יכולת להכריז ששיתוף הפעולה בין דלק ונובל במאגרים הוא הסדר כובל, ולא לנהל משא ומתן עם המונופול.

"לא ממש. הצעד החד־צדדי נגד המונופול נחשב משהו שלדעת הממשלה יגרום נזק למשק".

יכולת להפעיל סמכות - לומר שזהו הסדר כובל. אחר כך הממשלה היתה יכולה להחליט לעקוף אותך. אבל לא עשית את זה, ובחרת בדרך של דיאלוג עם החברות. הכנסת שותפים נוספים למיטה שבה יכולת להיות רק מול המונופול.

"אני חולק על הדברים. ניסיתי להשיג פתרון מוסכם בשל האיום של המונופול בגרימת נזק למשק במקרה של צעד חד־צדדי".

אם מחר תמצא הסדר כובל בין שלושה בנקים לא תחכה לאף אחד - ותכריז עליהם הסדר כובל. למה במקרה של הגז נתת לשחקנים נוספים להיכנס למגרש?

"מכיוון שמשרדי הממשלה חוששים שזה ישתק את שוק הגז. אם הייתי מכריז על הסדר כובל כדי ליצור מבנה שוק יותר תחרותי, הממשלה היתה מפעילה את סעיף 52 ונותנת פטור מהסדר כובל לחברות הגז. לא היתה משמעות אופרטיבית להכרזה הזאת. אי־אפשר היה ללכת לבד מול הממשלה, שחששה שעיכוב גדול יותר מזה שנגרם בפיתוח המאגר יגרום יותר נזק. אם המתווה שאתה מציע לדעת משרדי הממשלה הרלוונטים גורם נזק ליחסי חוץ וביטחון, הממשלה יכולה לאיין את ההסדר. לא ראיתי טעם בצעד חד־צדדי גם אם היו מאפשרים לי משפטית - כשכל חברי הממשלה והקבינט מודיעים שהם עובדים על עקיפתי".

ייתכן שנכון לעכשיו הגענו לתוצאה בלי שהרשות נעצה את החותמת שיש פה הסדר כובל, כי כופפו אותה? הממונה הבין הרמז והלך הביתה - ומקבלים רשות חלשה ומסורסת יותר?

"בדיוק להפך. אנחנו רואים עד כמה קשה פוליטית להפעיל את סעיף 52. זה מוכיח כמה שהרשות חזקה ועצמאית. אם אתם רומזים שהייתי צריך לחתום על המתווה, העיקר שלא יפעילו את סעיף 52 - אני אומר שזה ביטוי לחוסר עצמאות מהסוג הכי גרוע. שאתה חותם על משהו שאתה לא מאמין בו מקצועית, ועוד הרחק מעיני הציבור. אתה משמש עלה תאנה למי שירצה לומר שאפילו מי שאחראי על התחרות חושב שזה בסדר. הייתי במצב בלתי־אפשרי. ברגע שהייתי מכריז עח הסדר כובל - היו עוקפים אותי או שכל משרדי הממשלה היו נלחמים בי בבית הדין, ושם לא היה לי סיכוי. לכן לא היתה שום תוחלת בצעד חד־צדדי".

אולי נקודת התורפה שלך היתה שבקרב בכירי הרשות - היועץ המשפטי והכלכלן הראשי - לא היתה תמיכה בתפישתך?

"אני מעדיף לא להתייחס לעמדות ברשות. זה נכון שלא קיבלו את עמדתי במשרדי הממשלה האחרים, והצטערתי על כך. אני חושב שהמתווה לא שם משקל מספיק לטובת הצרכן, כי הוא לא מביא תחרות ופיקוח מחירים בטווח ארוך. לכן חלקתי על דעתם של משרדי הממשלה האחרים".

אסדת קידוח תמר
תומר אפלבאום

כשהגעת עם חברות הגז להסדר למכירת המאגרים הקטנים יותר תנין וכריש - האם שיחקת לידיהן? ירית לעצמך ברגל? כי שינית את עמדתך אחר כך.

"בשל אותו איום של חברות הגז היה לנו חשוב להגיע לפתרון מוסכם, אבל הקו האדום היה שנביא תחרות כלשהי לשוק. חשבנו שהצו המוסכם לגבי כריש ותנין (הצו המוסכם שכלל את מכירת המאגרים כריש ותנין לגורם מתחרה; ס"פ וא"ק) יביא לתחרות. הגשנו את הטיוטה להערות הציבור כמקובל, ואלה היו טובות מאוד. בינתיים הצטברו נתונים עדכניים יותר לגבי יכולתם של המאגרים ליצור תחרות. היינו צריכים להחליט אם להגיש את הצו לאישור בית הדין, כשלהערכתנו כריש ותנין לא יצליחו להביא תחרות. לא יכולתי לבוא לבית הדין ולשכנע שהטיוטה תביא לתחרות כשידעתי שזה לא נכון. לחברות הגז יש את הייעוץ המשפטי הטוב ביותר שאפשר להשיג. הן ידעו שמדובר בטיוטה שכפופה להערות הציבור, עד לרמה שלא נגיש את המתווה. אני בטוח שהצטערו שלא הגשנו את הטיוטה, אבל התפקיד שלי היה להגן על אינטרס הצרכן".

מהו הפתרון לריכוזיות בענף הגז?

"צריך לחשוב שוב על הנורמה הזאת, שחברות הגז חייבות לפתח את מאגר לווייתן עד תאריך מסוים, אבל אם הן לא מוצאות לקוחות - לגיטימי לדחות את המועד. הנורמה הזאת בעייתית כי קשה מאוד לבדוק אם הצדדים אכן עשו מאמצים גדולים מספיק למצוא לקוחות. למצב זה יש שני פתרונות - להיות קשוחים יותר עם הנורמה, ולומר שאם עד תאריך מסוים לא פיתחתם, המאגר יעבור למישהו אחר; או שהמדינה תיכנס לעניינים ותפתח בעצמה. היא יכולה לקנות חלק משמעותי מהמאגר, כמו שקורה בנורווגיה ובהולנד, או את כולו. יחסית לתקציב המדינה זה לא בשמים, אם כי זה לא תחום המומחיות שלי".

גילה מותח ביקורת על המתווה הממשלתי ואומר כי "היה צריך להתאמץ להביא תוצאה במחיר יותר טוב לצרכן, במבנה שוק תחרותי, או בפיקוח מחירים לטווח ארוך. צריך להודות שלא תהיה תחרות ולעשות פיקוח מחירים אפקטיבי מבוסס עלויות, או ליצור מבנה שוק תחרותי שחייב להתבסס על תחרות בין תמר ללווייתן. לצורך כך צריכה להיות הפרדה מוחלטת בבעלות ובשליטה, או על ידי מציאת שחקנים חדשים לגמרי לתמר - ואז צריך למצוא גם מפעיל חדש - או על ידי פתרון יצירתי של השארת נובל כמפעיל בתמר, אבל לגרום לכך שכל הגז המקומי של תמר לא יהיה בבעלות נובל או דלק, והצרכן יראה בתמר שחקנים אחרים לגמרי. אפשר למכור את כל הגז הישראלי של תמר בעסקה חד־פעמית. פיקוח מחירים הוא יותר בר־ביצוע, מפני שלא צריך לשנות את מבנה הבעלויות - רק מפעילים סמכויות להתנהגות המונופול".

פיקוח מחירים בנושא הגז נמצא באחריות משרדי האוצר והאנרגיה. רשות ההגבלים יכולה לאכוף על מונופול את הוראותיה החדשות, לפיהן רווח מונופוליסטי סביר אינו עולה על 20%. מונופול שרווחיו גבוהים יותר נחשף לאכיפת החוק, למעט במקרים חריגים.

"בחרנו בכיוון היותר קלאסי, של הסדר כובל, ואפילו פה לא הצלחנו לאכוף את החוק", אמר גילה. "אני מעריך, שאם היינו הולכים על משהו חדשני שיפריע יותר למונופול, על אחת כמה וכמה שהממשלה היתה מפעילה את סעיף 52".

התעשיינים, שהגז צפוי להוזיל להם עלויות ולשפר את רווחיותם, אמנם קיבלו אישור מהממונה על ההגבלים לנהל באמצעות התאחדות התעשיינים משא ומתן מרוכז עם חברות הגז על רכישת גז בתנאים טובים יחסית לרכש נפרד על ידי כל מפעל, אבל עדיין לא חתמו על כל הסכם. לטענת התאחדות התעשיינים, מפיקות הגז נמנעות מהתחייבות לאספקה סדירה נוכח המחלוקות שלהן עם הממשלה. במקביל פועלת באותו תחום של חיבור מפעלים לגז חברה פרטית שהקימו נשיא ההתאחדות, שרגא ברוש, ועופר עיני, שלפי מקורביו הצליחה לחתום על קבלת עתודות גז ללקוחותיה.

בהתאחדות התעשיינים מאשימים את הרשות שעיכוב של חמש שנים במתן ההיתר גרם לכך שהוא לא ניתן כיום למימוש.

"אני כלל לא בטוח שאם ההיתר היה מתקבל קודם, זה היה עוזר, כי החברות ידעו כבר אז לגבי מאגר תמר, שהצינור בקיבולת מוגבלת. אני מניח שהחברה היתה נזהרת עם לקוחות מהסוג הזה בגלל מגבלת קיבולת. לפעמים דברים לוקחים זמן, ולמיטב זיכרוני ביקשנו מהם לבדוק כל מיני דברים, וגם הם התמהמהו עם התשובות", אומר גילה.

מדוע בכל החודשים האחרונים לא נשמע כמעט קולם של הלקוחות, תאגידים גדולים וצרכנים?

"אין לי הסבר. בחו"ל, כשיש מחלוקות, שומעים את הלקוחות. יש ליטיגציה נחושה מצד הלקוחות, שלוקחים את מיטב חברות הייעוץ".

זה אומר משהו על המשק? אנשים חסרי כל מפגינים, בעוד שלעשירים לא מזיז? או שיש מערכת יחסים שבה הם לא מקלקלים אחד לשני?

"קטונתי מניתוח כזה, אבל זה הסבר אפשרי".

ללכת עד הסוף, בלי קשר ללחצים

גילה הגיע מהאקדמיה כדי לחולל שינוי ברשות. הוא הודיע על כוונתו להגביר את הפיקוח על המונופולים, ועם פרישתו הוא יכול לסמן וי על שינויים והבהרות רגולטורים שהעביר לגביהם. בד בבד נסחפה הרשות בזרם שיצרה המחאה החברתית וקיבלה סמכויות רחבות לטיפול בריכוזיות הכלל משקית - מושג שהוטבע בחוק הריכוזיות, רגולטורים אחרים חויבו להתייעץ אתו, הרשות קיבלה סמכות לבצע מחקרים בכל ענפי המשק בנושא ריכוזיות ולהמליץ לרגולטורים אחרים על קווי פעולה. לצורך עמידה בשלל היעדים החדשים הוכפל מספר עובדי הרשות 
לכ–130, ונוספה מחלקת תחרותיות כלל־משקית.

אתה רואה את תפקידך ברשות כגיחה חד-פעמית אל העולמות שמחוץ לאקדמיה? זה לא עורר אצלך תיאבון להמשיך לתפקידים נוספים?

"לא. הסיבה שלקחתי התפקיד היא שזה תחום המומחיות המרכזי שלי. במקום לדבר מספסלי האקדמיה איך צריך לתקן ואיפה טעתה הרשות, חשבתי שאם יש הזדמנות לפעול - זה לא יהיה רציני לא לנצל אותה, להטביע חותם ולשנות אם אפשר".

אחרי שנותיך ברשות, תכתוב מאמרים בצורה אחרת?

"כן. אני מבין יותר את הסיבוכיות של הפרקטיקה, הקושי לאכוף, המסכת המשפטית. כאיש אקדמיה אמרתי תמיד 'שיאכפו ויבדקו'. עכשיו אני רואה שיש משוכות, שצריך שיתוף פעולה עם גורמים אחרים, שלא מספיק ניתוח הגבלי כדי להגיש תיק פלילי - יש צורך להוכיח יסודות של עבירה, להראות כוונה ויסוד נפשי, בנוסף לניתוח הגבלי. משוכה היא גם מצב שבו אתה צריך לעשות פעולה מנוגדת חזיתית למה שמשרד ממשלתי אחר מוסמך לעשות - ואז אם תפעל זה לא יהיה אפקטיבי, כי המשרד הממשלתי יעשה את ההפך".

אי־פי

גילה נמנע מלפרט מקרים שבהם רגולטור אחר הכשיל מהלך של הרשות, אך ציין את שיתוף הפעולה עם המפקח על הבנקים בנושא הנהגת השימוש בכרטיסים לחיוב מיידי (דביט) כדוגמה לצורך להתחשב ברגולטור אחר. "יזמנו את רפורמת הדביט, שנועדה לחסוך מאות מיליוני שקלים בשנה לבתי עסק", הוא אומר. "ללא שיתוף פעולה עם בנק ישראל, אי־אפשר היה להפוך את זה למשהו אפקטיבי, כי צריך שמישהו יפקח על הפן הטכנולוגי, על הפקודה לבנקים להטמיע את זה, לגרום שאנשים יחזיקו את זה ושמישהו יממן חינוך פיננסי. יש עוד מקרים שאתה חושף כשל שוק, ויודע איך לתקן - אבל הדרך הכי טובה לקדם את התיקון היא דרך הרגולטור של השוק".

גילה אומר כי אחת התרומות המרכזיות של תקופתו כממונה היא סלילת הקרקע לשיתופי פעולה בין רשות ההגבלים לרגולטורים אחרים. לדבריו, "בנינו תשתיות טובות יותר לשיתופי פעולה, שגם בתקופת הקדנציה שלי השתמשנו בהן וגם הממונים הבאים ישתמשו בהן".

לחצים מצד חברות גם היו מכשול שנדרשת להתגבר עליו?

"אני לא ראיתי בהם מכשול - אם אתה מגיע למסקנה מסוימת, אתה צריך ללכת עמה עד הסוף, ללא קשר ללחצים".

"שוק המזון נהפך לתחרותי יותר"

גילה אכן הלך עד הסוף בתחומים רבים בלי למצמץ, גם כשחברות פרטיות הטיחו בו אש וגפרית. הוא הגיע לגוב האריות להסביר את החלטותיו, כמו להתאחדות התעשיינים, ולא נכנע למסכת הלחצים שהופעלה עליו על ידי תעשיינים ועורכי דינם, מומחי הגבלים.

בדרך כלל, כשהוא נאמן לעקרונות התחרות שנועדה להוריד מחירים, מתח גילה את הפרשנות לחוק ההגבלים וטיפל בנקודות שקודמיו לא התמקדו בהן - המונופולים הגדולים. לא רק שלא ויתר להם על קוצו של יו"ד בכל הקשור להיבטים מוכרים של חוק ההגבלים, הוא גם החיל עליהם לראשונה רף רווחים. לגישתו, מונופול שירויח יותר מ–20% על מוצר, יהיה חשוף לביקורת הרשות - ואם יימצא שהרווח מופרז, הוא ייענש.

גילה טיפל במהלך כהונתו בלא מעט קרטלים, שעסקו בתיאום מחירים ובחלוקת שוק, כולל במכרזים, חלקם חדשים וחלקם נמשכו לתוך הקדנציה שלו, בהם מדי מים, לחם, גיזום, וספרי לימוד. בלט בהעדרו טיפול בקרטל לכאורה של הבנקים, חברות הביטוח ואפילו שחקנים גדולים בענף המזון.

לכולם ברור שיש כאן סוג של תיאומים לכאורה בדרך כלשהי של העברת איתותים, אך רשות ההגבלים לא הצליחה להוכיח את שיתוף הפעולה בפועל. היא יכלה רק לפרסם הנחיות ואיסורים, כאיסור להחליף מידע עסקי במפגשים של הארגונים העסקיים, כאיגוד הבנקים או איגוד המזון, ואיסור להודיע בפומבי על מדיניות תחמחור עתידית, כהעלאת מחירים מתוכננת, מחשש שיהיה בה סוג של איתות למתחרים להעלות מחירים. בענף המזון בלטה בעבר התופעה כשתנובה העלתה מחירים, ושטראוס וטרה מיהרו ללכת בעקבותיה - במקום להתחרות על כיסו של הצרכן.

חששתם מלעסוק בקרטלים לכאורה של הגופים החזקים במשק, כמו בנקים וחברות ביטוח?

"אם לא מצאת קרטל, אתה לא יכול לבנות תיק. אם התחרות לא עובדת, צריך לעשות משהו. התשתיות שבנינו הן כמו אוטוסטרדה שאנחנו והממונים הבאים יוכלו לנסוע עליה. לדוגמה, פעם היתה רק אכיפה פלילית, וכיום יש עיצומים כספיים. כיום, אם לא נמצא הסדר כובל, תיאום או ניצול לרעה של בעל המונופול, אפשר להכריז על חברות מעטות בענף לא תחרותי כקבוצת ריכוז, כמו שעשינו בנמלים ובענף תחליפי החלב לתינוקות, שפתחנו לכניסת מתחרים.

"לגבי הבנקים, עד תקופה מסוימת הטיפול של הרשות בהם היה כפוף לזכות וטו של בנק ישראל. בשלב מסוים היא חדלה לבחון הכרזה עליהם כקבוצת ריכוז. השאלה היתה איזו הוראה אפשר לתת לבנקים שתהיה יעילה יותר מחקיקה או שיתוף פעולה אקטיבי של בנק ישראל.

"עד סוף הקדנציה שלי ראינו שאפקטיבי יותר לעשות רפורמה בבנקאות דרך חקיקה, כמו שעשינו בעמלה צולבת ובכרטיסי אשראי, או באמצעות שיתוף פעולה עם בנק ישראל, או באכיפה רגילה של הסדרים כובלים, כגון פתיחת מערכת המחשוב של שב"א ומניעה מישראכרט לגבות עמלות מופרזות מהמתחרים. הכרזה על קבוצת ריכוז אפקטיבית כשאין משהו יעיל יותר. זה היה בנמלים - הסעד הכי אפקטיבי היה להכריז עליהם קבוצת ריכוז ולאסור עליהם להפריע לנמלים שייבנו ולהיכנס אליהם. בענף תחליפי החלב נתנו הנחיה לפתוח את בתי החולים לכל יצרני החלב ולמנוע את חסימת המתחרים החדשים על ידי החברות הקיימות".

אילו ענפים עדיין לא תחרותיים מספיק?

"יש במשק כמה שווקים לא תחרותיים. ענף הבנקאות לא נראה לי תחרותי במיוחד, בעיקר מול צרכנים ועסקים קטנים. בתחום כרטיסי אשראי לא נכנסו סולקים ומנפיקים חדשים. אני מקווה שבשנים הקרובות נראה פירות לצעדים שעשינו. בתחילת 2016 מערכת המחשוב של שב"א תיפתח לתחרות, ואני מקווה שיהיה שחקן שייכנס שיהיה רעב לנתח שוק ונראה ירידה בעמלות של בתי עסק.

"שווקים לא תחרותיים אחרים הם שוק גז הבישול, וברשות חושבים איך לתקן את זה. גם ענפי הביטוח והפנסיה אינם תחרותיים, אולם לא הספקנו להגיע לטפל בהם. לעומת זאת יש הרבה שיפורים מאז שנכנסתי לתפקיד - שוק המזון נהפך לתחרותי יותר, בין היתר בזכות חוק המזון".

תגיד את זה גם אם מגה תקרוס?

"אני מקווה שזה לא יקרה, אבל בכל מקרה זאת לא תהיה חזרה לאחור. בהרבה שווקים קורה ששחקן לא יכול לשלם חובות. לא הייתי חסיד התפישה שאומרת שהקריסה מראה שהיתה יותר מדי תחרות. זה אומר שאתה צריך להתייעל, להמציא את עצמך מחדש".

ואם גולן טלקום קמה מחר מהשולחן ועוזבת את שוק הסלולר, לא ייווצר בו שיווי משקל שבו המחירים לצרכן יהיו גבוהים יותר?

"תמיד אצטער אם שחקן לא יצליח. מוקדם לומר את זה על גולן. ככל שיש יותר שחקנים רעבים לנתח שוק, הם מחוללים יותר תחרות. אני רואה לא מעט שיפור, גם אצל הצרכן, שיותר משווה ומצביע ברגליים. גם התקשורת שמה יותר לב לעניין המחירים והתחרות - זה גורם לפירמות לרסן את עצמן יותר".

חגי פריד

מה לגבי בנקים וחברות הביטוח - הם מוגנים מהצורך להגן על חסכונות וביטוחי הציבור? האם נגזר עלינו לחיות עם ענפים שאינם תחרותיים?

"נדרשים צעדים אמיצים לאיזון בין יציבות ותחרות. זה נעשה בהפרדת בנקים מחברות אשראי. גם בביטוח תהיה פתיחות לצעדים דומים, יש שם רגולטורים שפתוחים לרעיון לשפר את רווחת הצרכן. הדאגה ליציבות צריכה להיות מותאמת סיכון. אם יש פעילות שפחות מעוררת סיכונים סיסטמיים לכלל המשק, צריך לטפל בה בהתאם. לדוגמה, גוף שנותן אשראי ואינו בנק, לא זקוק לרגולציית יציבות כמו בנק, אלא רגולציה צרכנית, כדי שלא ישכנע אנשים לקבל אשראי בשיחת טלפון לקונית".

אז מגיעה הנגידה ואומרת שיש חשש לארביטראז', שהתחרות מולו תגרור את הבנק המפוקח להתנהגות לא אחראית?

"זה לא ארביטראז' אלא התאמת רגולציה לפי הסיכונים. גוף שאין לו סכנת יציבות יכול לקבל רגולציה יותר מקלה. להיות בנק זו עסקת חבילה עם רגולציה נוקשה ופריבילגיות שאין לאחרים, כמו לקבל כסף בריבית נמוכה או להשתמש בכספי מפקידים".

לא ממהרים להגביל את פעילות גוגל בישראל

בתקופת גילה התאפיינה בשינויי חקיקה רבים והבהרות לחוק ההגבלים, שנוספו לארגז הכלים של הרשות. בין השאר, הוקמה תשתית לתיאום ושיתוף פעולה בין הרשות לרגולטורים, נוספו בחוק עיצומים כספיים לחברות מפירות חוק, בנוסף להליכים הפליליים הממושכים מולן, נקבע רף למחיר מופרז של מונופול ונבדקו מוצרי ג'ילט, מילקי ושוקו יטבתה, והחלה הכרזה על קבוצות ריכוז, שנוספה להכרזה על מונופולים והסדר כובל. לצד הממשלה, הובילה הרשות את חקיקת חוק המזון בנסיון להסדיר את יחסי הספקים והרשתות תוך הפחתת הנטל על הצרכנים. שם, דווקא לצד ההצלחות, בחר גילה לצמצם חלק מההישגים, כשנענה לפניית הרשתות הפרטיות ואישר באופן גורף לספקים גדולים לסדר מדפים ברשתות שבהן שיעור הספקים הקטנים גבוה ממחצית המכירות.

אמרת שאתה מרגיש שיש תוואי של הגברת תחרותיות - אבל קדמה לזה עלייה ביוקר המחיה. מה היתה האחריות של הרשות לכך, כשאישרה מיזוגים כמו רכישת יד מרדכי על ידי שטראוס?

"אני לא רוצה לשפוט את העבר. אחת התרומות שלי היא מדיניות של אפס סובלנות לאישור מראש לעסקות שמביאות ליותר מדי ריכוזיות. ראיתי שהתנגדות זו מביאה למבנה שוק תחרותי יותר".

לא כל הכלים שניתנו לגילה זכו להצלחה בשטח. לדוגמה, בחוק הריכוזיות נקבע שיש להתייעץ עם הממונה במכרזים ממשלתיים. אולם, רשות מקרקעי שראל (רמ"י), שנועצה בו בנושא הקצאת מחצבות חדשות, פעלה בניגוד להמלצתו והקצתה מחצבה נוספת לרדימיקס תוך הגדלת הריכוזיות בענף.

הרשות ייעצה לחשבת הכללית במשרד האוצר בנושא בז"ן ובנושא יצירת מאגר מידע שמאתר תיאום במיכרזים ממשלתיים. בניגוד לכשלונה בפירוק מונופול הגז, הצליחה הרשות לפרק חלקית את מונופול המלט נשר, שמכר את פעילותו בהר טוב. בכוונתה גם להכריז על שטראוס ותנובה מונופול ב-16 מוצרים, במקום הכרזות כלליות הקיימות כיום. הרשות גם קידמה הכרה במי שיש לו כוח שוק כבעל מונופול, גם אם הוא מחזיק פחות מ–50% מהשוק.

בדקתם אם העיתון "ישראל היום" שמחולק חינם עשה למעשה דמפינג (היצף) לשוק?

"בארה"ב, תמחור טורפני או דמפינג אסור לחברה שיש לה פחות מ-50% מהשוק. בישראל הוא אסור אם לחברה יש יותר מ-50% והיא מונופול. צריך לראות את המודל העסקי הכללי ומהיכן מגיעים הרווחים. בשווקים רבים הרווח בא ממקומות אחרים, לאו דווקא ממחיר המוצר. אולי אתה נותן תוכן חינם, אבל מרוויח מהפרסומות. צריך לבדוק אם אתה רווחי בתמונה הכוללת - אם המודל העסקי רווחי, או שאין לו סיכוי לרווח בטווח הנראה לעין".

גוגל, למשל, תפסה נתח גדול משוק הפרסום המקומי. לממונה יש כוח מולה?

"לכאורה לממונה יש סמכות לטפל בכל גוף שמשליך על הצרכן, גם אם הוא חברה זרה. במקרה כזה אני חושב קודם אם האמריקאים והאירופים עובדים על פתרון של בעיה דומה. כי בדרך כלל, כשיש תלונות בישראל יש תלונות גם בחו"ל - ונפתחת בדיקה גם שם. אם האמריקאים והאירופים אוסרים משהו על גוגל, היא תפסיק לעשות אותו גם בישראל - אבל אם רק בישראל יאסרו עליה לעשות משהו, היא יכולה פשוט להפסיק לעבוד כאן. יש מתח כזה כשמדובר בחברה בינלאומית גדולה - האם ההתערבות שלך תגרום לה לעזוב? גם במיזוגים, הרבה פעמים אנחנו מחכים לראות מה האמריקאים והאירופים יעשו".

מה עם רשות מקרקעי ישראל - המונופול הגדול שמחזיק ב–93% מהקרקעות?

"רמ"י היא רשות שלטונית. יש גבול כמה אפשר לעסוק באכיפה ישירה מולה. אתה יכול לצעוק".

אבל מחירי הדירות זינקו, בין השאר, בגלל היצע נמוך.

"הפתרון לא יכול להיות אכיפה ישירה של החוק. צריך לשכנע את המדינה לשנות את פונקציית המטרה של המונופול הזה. נכנס שר אוצר (משה כחלון; ס''פ וא''ק) עם פונקציית מטרה חדשה, שביקש לעצמו שליטה על המונופול - וזה יעזור מאוד. יש גם תקנות שעבדנו עליהן שנים מול רמ"י שיקבלו עכשיו תאוצה, של חובת תיאום עם הרשות ביחס להקצאת קרקע להקמת קניונים חדשים".

אבל היית פועל אחרת אם גורם פרטי היה מחזיק 93% מהשוק.

"תלוי אם זו חברה ממשלתית או רשות שלטונית. אם זו חברה או תאגיד סטטוטורי, כמו רשות שדות התעופה, לא היססנו להתערב כשרצו לתת את המסוף החקלאי לממ''ן, השולטת במסוף הכללי. חברת חשמל כפופה לחוק ההגבלים - שם יש סיבוך, ערבוב בין סכסוך עבודה להפרת חוק ההגבלים.

"צריך לתקן את החוק בצורה שמבהירה שאין זכות לשבות נגד רפורמה פרו־תחרותית של הממשלה, כמו שנקבע כשהוחלט על הרפורמה בנמלים. ואם מתבצעת הפרת חוק ההגבלים במסגרת סכסוך עבודה - צריך לדון בה בית הדין להגבלים לא בית הדין לעבודה. זו שאלה משפטית קשה, אם אפשר להאשים עובדים בהפרה, אבל לדעתי כן. אם קבוצת עובדים שולטת במה שהמונופול עושה, הגיוני להטיל עליה את הנורמות החלות על המונופול. כשעובדי חברת חשמל לא חיברו את תחנת הכוח הפרטית דליה למערכת החשמל, הגשנו צו נגד העובדים. במקביל, בית הדין לעבודה דן בזה. המחוקק צריך לומר שהפרת חוק ההגבלים צריכה להידון בערכאה שמומחית להגבלים עסקיים".

הספיק להגביל את הסכמי הבלעדיות

בענפי המשק השונים אולי לא ישמחו לגלות, כי גם בימיו האחרונים ברשות קידם גילה שינויים להגברת התחרות, הפעם בהסדרי בלעדיות בין ספק ללקוח. התחום נמצא אמנם תחת ביקורת עצמית עם הנחיות כלליות שאם הסכם ביניהם פוגע משמעותית. בין השאר נקבע, שאם החברות החתומות על ההסכם מחזיקות פחות מ–30% נתח שוק בתחומן, הן יכולות להתקשר ביניהן ללא חשש. עכשיו צפויה רשות ההגבלים להוריד את הרף ל–20%. "אם נניח, לשם הדוגמה, שתנובה, טרה ושטראוס מחזיקות 30% מהשוק, ותנובה נותנת בלעדיות לשופרסל, שטראוס למגה וטרה ליינות ביתן - מה נשאר לרשתות הקטנות? 10% משוק המחלבות. אז חשבנו להקטין ל–20% ולהשאיר להן יותר", הוא אומר.

שינוי נוסף שצפוי הוא איסור התחייבות לבלעדיות, אם לספק יש מתחרה שמחזיק יותר מ–50% מהשוק. לדברי גילה, "נניח שיש שני ספקי סכיני גילוח - ג'ילט, המחזיקה 80% מהשוק, ושיק, המחזיקה 20%. אם שיק נותנת בלעדיות לניו פארם, נתח השוק של 20% לכאורה פטור מהחוק. אבל זה מתעלם מהפגיעה הכי חמורה כלכלית - כששיק התחייבה לעבוד רק עם ניו פארם, היא נתנה לג'ילט כוח להעלות מחיר בסופר־פארם. לפני שנכנסתי לתפקידי סברתי שכל הסדר בין ספק ללקוח צריך להיות תחת משטר עצמי. כשראיתי במהלך תפקידי את המיילים בין ספקים ללקוחות - החמרתי".

האם חלק מההתנהלות הלא תחרותית נובעת מענייני אגו של חברות, שלא רוצות לצאת פראייריות, כמו שהיה במקרה של אפי רוזנהויז ושופרסל?

"בתחום הגז מנענו מחברת החשמל לקבל הבטחה שאחרים לא יקבלו גז במחיר נמוך יותר, בשלב שבו ההסכם הובא לאישור הרשות. זה מראה שפונקציית המטרה שלה היה לא לצאת פראיירית. אנחנו רואים שאגו משחק תפקיד גדול בעסקים. לפי גישת האגו, זה בסדר, שהמונופול ייתן מחירים גרועים לכולם כל עוד הוא נותן אותם לכולם. לפעמים יש לזה רציונל כלכלי. רוב הסיכוי שחברת חשמל תרכוש הכי בזול בגלל הגודל".

מה מחכה לממונה הבא?

"בין השאר, חקירות שהסתיימו ועברו למחלקה המשפטית לגבי תנובה, קוקה קולה, סרוורים וספרי לימוד; כתבי אישום בנושאי מאפיות גיזום ומדי מים; השלמת חקיקה על יבוא מקביל, לוודא שהרפורמה בכרטיסי אשראי מיושמות בתחילת 2016. צריך להתחיל לבדוק לאילו רשתות שיווק יש יותר מ–50% באיזור מסוים. הן ראויות לטיפול היותר מחמיר של צו בית הדין של איסור למכור חנות לרשת מתחרה. בשוק הבריאות כמעט לא הספקנו לטפל, וצריך לבדוק אם יש כוח שוק לקופות חולים באיזורים מסוימים ואם יש מה לעשות כדי להקל עליו. הניסיון אומר שחלק מהדברים החשובים באים תוך כדי עבודה".



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#