כאב הראש של אנשי האוצר: מאיפה להביא כסף לתקציב 2015 - כללי - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן
מאחורי הקלעים

כאב הראש של אנשי האוצר: מאיפה להביא כסף לתקציב 2015

תקציב 2015 היה כמעט סגור, ואז פרץ מבצע צוק איתן וטרף את כל הקלפים ■ עכשיו הכל מונח על השולחן: קיצוץ רוחבי, ביטול או צמצום של פטורים ממס, הגדלת מגבלת ההוצאה והפחתה נוספת ביעד גביית המסים

26תגובות

תקציב המדינה ל–2015 היה כמעט סגור ערב פתיחת מבצע צוק איתן. הכלכלן הראשי של האוצר, יואל נוה, סקר בישיבת ממשלה ב–6 ביולי את מצב המשק השנה ואת הערכות האוצר למצב המשק בשנה הבאה. בהמשך אותו שבוע היתה אמורה להתקיים פגישה בין ראש הממשלה, בנימין נתניהו, לשר האוצר, יאיר לפיד, לסיכום תקציבי משרדי הממשלה ב–2015. שבוע לאחר מכן היתה אמורה להתקיים ישיבת ממשלה על התקציב. ואז פרץ המבצע, וטרף את כל הקלפים.

המלחמה טילטלה את קובעי המדיניות במשרד האוצר בירושלים. אין ויכוח בקרב הבכירים, וגם לא בלשכת שר האוצר, יאיר לפיד, כי ההוצאות הביטחוניות הישירות של צוק איתן יכוסו כבר בתקציב 2014, באמצעות קיצוץ רוחבי של 1% עד 2% בתקציבי משרדי הממשלה (שעשוי לא לפגוע במשרדים שממילא היו מסיימים את השנה בתת־ביצוע, כפי שקורה לעתים), פרט למשרד הביטחון. הנושא הזה כבר סגור. אך הבעיה הגדולה היא תקציב המדינה לשנה הבאה.

דו"ח מבקר המדינה על תקציב המדינה ל–2011–2012, שפורסם שלשום, לא הוסיף בריאות לקובעי המדיניות במשרד האוצר. וגם העובדה ששר האוצר לפיד אינו סמכות־על כלכלית שבכירי המשרד יכולים להתייעץ אתה בנושאים מורכבים, אינה מסייעת בקידום תהליך גיבוש תקציב 2015 החדש.

בחמשת השבועות שחלפו מאז שנוה הציג את הסקירה בממשלה, השתנו דברים רבים - ומשרד האוצר נמצא בבעיה, שבה הוא מתלבט בשבועות האחרונים בישיבות בין־אגפיות ופנים־אגפיות. השינויים התרחשו בשני צדי משוואת התקציב - צד ההכנסות וצד ההוצאות.

תומר אפלבאום

אם יש פחות הכנסות, אז יש פחות כסף להוצאות. אם יש הרבה פחות כסף בצד ההכנסות - המשק בבעיה. אם צד ההוצאות גדל במיליארד או שני מיליארד שקל - אפשר להתמודד עם הבעיה. אבל אם מערכת הביטחון דורשת תוספת של 11 מיליארד שקל ב–2015, וענפים רבים, כמו תיירות, תעופה, בתי מלון ועוד, מבקשים פיצויים וסיוע מהממשלה על הנזקים שנגרמו להם במלחמה - אז גם צד ההוצאות בבעיה. ומה יקרה אם ההכנסות יירדו בצורה משמעותית, ובמקביל ההוצאות יצטרכו לגדול משמעותית?

שר האוצר, שאינו מומחה גדול לכלכלה, לא רק שאינו מסייע אלא לעתים גם מפריע. כך למשל הגדיר לפיד בכל הופעותיו האחרונות, כולל במסיבת עיתונאים ביום חמישי שעבר, את גבולות הגזרה מבחינתו - המסים לא יעלו, ותוכנית מע"מ 0% לרוכשי דירה ראשונה מקבלן תיכנס לתוקף בשנה הבאה. כלומר, במצב לא ברור מבחינת סך הכנסות המדינה בשנה הבאה, הן יירדו בוודאות ב–3 מיליארד שקל בגלל הגחמה הפוליטית המובהקת של לפיד בנושא מע"מ 0%.

יש לומר כי מרבית הצמרת המקצועית של משרד האוצר - ואולי כולה - מתנגדת בשלב זה, אפילו בתוקף, לכל העלאת מסים. לדברי הבכירים, המשק צריך במצבו כיום עידוד ודחיפה, והעלאת מסים תעשה בדיוק את ההיפך. היא תפגע במעמד הביניים, המבוסס והפחות מבוסס, ותדכא את הצריכה של משקי הבית, שבמצב המשק כיום מהווה מנוע צמיחה חיוני.

מלחמת התשה 
תוריד את הגבייה

כשמדברים על תקציב 2015, הבעיה הגדולה של משרד האוצר נמצאת בצד ההכנסות. קיימת כיום אי־ודאות גדולה באוצר בנושא הכנסות המדינה ממסים בשנה הבאה. לראשונה, אחרי כמה חודשים טובים מאוד, האיתותים מיוני - החודש שלפני המלחמה, ומיולי - החודש הראשון ללחימה, היו לא טובים. כל הכלכלנים אומרים כבר יותר משנה כי הצמיחה במשק הישראלי סובלת מהאטה. הדבר לא התבטא בירידה בגביית המסים - עד יוני. השאלה הגדולה עכשיו היא איך תיראה גביית המסים בחודשים הבאים.

בגדול, יש שני תסריטים להמשך הלחימה והשפעתו על גביית המסים. התסריט הקשה מתייחס לאפשרות שבגבול רצועת עזה תהיה מלחמת התשה. במצב כזה, צפויה צניחה בגביית המסים. המצב הפחות קשה מתייחס לאפשרות שהמצב הביטחוני בגבול רצועת עזה יתייצב. במצב כזה, קיימות שתי אפשרויות. הראשונה היא שיוני־יולי היו חודשים לא מייצגים, וגביית המסים בהמשך 2014 וב–2015 כולה תחזור למסלול, תתייצב ואולי אף תעלה. האפשרות השנייה היא שיוני־יולי מסמנים תחילה של תקופה מעודדת פחות לרשות המסים, שרק במקרה נפלה על מבצע צוק איתן, ואנו צפויים לראות המשך ירידה בגביית המסים.

באוצר אומרים - אנחנו צריכים זמן, חודש או כנראה חודשיים, כדי לדעת לאיזה כיוון נוטה קופת המסים. אבל למדינת ישראל אין את הלוקסוס של חודשיים המתנה. הישיבות הקרובות על תקציב המדינה ל–2015 נדחו לתחילת ספטמבר - עוד שלושה שבועות. לכאורה, יש עוד הרבה זמן, אבל לקובעי המדיניות באוצר, שמקבלים את ההחלטות המספריות, זה נראה כמו זמן קצר מדי. הם צריכים לקבוע את יעד גביית המסים לשנה הבאה, ובמצב אי־הוודאות הנוכחי, קשה מאוד לקבוע יעד. ואיש לא רוצה להסתבך עם מבקר המדינה. אם יקבעו יעד לא ריאלי, המבקר ימתח עליהם ביקורת חריפה בדו"ח הבא שלו.

קיצוץ רוחבי - 
מהלך קל ולא נכון

בקביעת יעד הגירעון של המדינה לשנה הבאה, המלה האחרונה והקובעת היא של הכלכלן הראשי של משרד האוצר, יואל נוה. אבל בדיונים על גובה היעד משתתפים גם מנכ"לית המשרד יעל אנדורן, ראש אגף התקציבים אמיר לוי, מנהל רשות המסים משה אשר והחשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו. ולכולם יש אינטרסים. לוי רוצה יעד גבוה, כי אז רמת ההוצאות בתקציב, שנמצאת בתחום אחריותו, תהיה גבוהה יותר. אשר מעדיף יעד סולידי, כדי שלא יאשימו אותו בתת־גבייה. לא פלא שהמספרים של נוה משדרים שמרנות וזהירות.

לפני המלחמה, יעד גביית המסים ואגרות הממשלה ל–2015 היה 273–276 מיליארד שקל. בתחילת המלחמה, היעד ירד ל–268 מיליארד שקל. יודעי דבר אומרים כי היעד כיום הוא נמוך יותר משמעותית. וכאמור, כשיש פחות הכנסות - יש פחות כסף לצד ההוצאות. יעד גביית המסים השנה, שכנראה יושג, הוא 254.3 מיליארד שקל. ב–2013 גבתה רשות המסים 240.3 מיליארד שקל וב–2012 היא גבתה 218.1 מיליארד שקל.

ישנם בכירים באוצר שסבורים כי בשל אי־הוודאות בצד ההכנסות, צריך עכשיו להקדיש יותר זמן - ואפילו להתמקד - בצד ההוצאות, שעליו לאוצר יש שליטה. משמעות הדברים היא שלוי, ששת סגניו ושאר כלכלני האגף יתחילו בפעולה מאומצת של סריקת כל סעיפי ההוצאות בתקציב המדינה, כדי לבטל או להקטין סעיפים פחות חשובים ולפנות מקורות לדרישות של מערכת הביטחון וגורמים אחרים בעקבות צוק איתן. זאת, כדי למנוע פגיעה בתקציבים אזרחים חשובים, כמו תשתיות, רווחה, בריאות, חינוך ועוד.

המהלך הכי קל הוא הרי עבודה של קופאי - קיצוץ פלאט, שווה, בתקציבי כל משרדי הממשלה, כדי לסגור בור בתקציב ההוצאות של הממשלה. אבל זהו מהלך לא נכון מבחינה כלכלית, ועדיף להימנע ממנו. אז אדרבא, אומרים באוצר, יתכבדו אנשי אגף התקציבים, יגלו יוזמה וחשיבה יצירתית, יפשילו שרוולים ויעברו, כמו במסרק, על כל סעיפי תקציב 2015.

הבעיה היא שוב תקציב הביטחון

בתקציב המדינה ל–2015 שנסגר בתחילת יולי נקבע כי תקציב הביטחון בשנה הבאה יהיה 53 מיליארד שקל. זהו הסעיף הגדול ביותר בתקציב המדינה, המהווה כ–16% ממנו. לפי החלטות הקבינט המדיני־ביטחוני מלפני כשנתיים, תקציב הביטחון נטו ל–2015 היה אמור להיות 52 מיליארד שקל. כלומר, באגף התקציבים הוסיפו להחלטת הקבינט מיליארד שקל. זאת, כאשר תקציב הביטחון נטו ל–2014, במקור 51 מיליארד שקל, כבר עמד על 54.75 מיליארד שקל, לאחר שמערכת הביטחון קיבלה שתי תוספות תקציב.

דודו בכר

באוצר יודעים כיום כי תקציב הביטחון ל–2015 לא יהיה 52 מיליארד שקל, מכיוון שמערכת הביטחון לא תסתפק בתוספת של מיליארד שקל. אלוף (מיל.) דן הראל, מנכ"ל משרד הביטחון, אמר בישיבת ועדת לוקר לפני שבוע כי מערכת הביטחון תדרוש ב–2015 תוספת תקציב של 11 מיליארד שקל. באוצר מקווים כי הסכום הסופי יהיה נמוך יותר, אבל יודעים שהתקציב בכל מקרה יהיה גבוה במיליארדים מהתקציב המקורי.

במשרד האוצר אומרים כי בכל מקרה, תקציב ההוצאות שהוכן ל–2015, שהוצג ללפיד בתחילת יולי, היה מתוח מאוד, ואין מקורות רזרביים לתקציב. כך, אומרים באוצר כי אין להם כסף אף לתוספת קטנה יותר לתקציב הביטחון, של נניח 6–7 מיליארד שקל.

אחרים באוצר אומרים כי "חשוב מאוד לסגור כבר עכשיו את התוספת לתקציב הביטחון לשנה הבאה, כדי שנוכל להיערך בצד ההוצאות לקביעת התקציבים הסופיים של כל המשרדים הממשלתיים האחרים. הרי לא יירד כסף מהשמיים. צריך לקיים את ההתדיינות בצורה מכובדת, ולסגור את כל הקצוות עוד לפני ספטמבר".

לפיד מתעקש לחוקק את תוכניתו לפטור ממע"מ לרוכשי דירה ראשונה, חרף הביקורת הקשה עליה וחרף המקלות שמנסים חברי כנסת מהאופוזיציה לתקוע בגלגלי התוכנית (ראו עמ' 8). לנוכח זאת, נאלצים פקידי משרד האוצר להתאמץ בגיבוש תקציב 2015, ולחפש מקורות חדשים להכנסות ממסים או אפשרויות לקיצוץ בהוצאות. אחת האפשרויות הנבחנות היא צמצום או ביטול של הטבות מס - צעד יוצא דופן בשנה שבה מתכנן לפיד להנהיג את הטבת המס השביעית בגודלה בספר החוקים.

בדיונים הפנימיים עולות שאלות בנושאי יסוד, כמו הגדלת מגבלת ההוצאה ל–2015 באופן חד־פעמי, או כאמור ביטול או הקטנת פטורים ממס, כמו למשל הפטורים ממס לחברות הענק לפי חוק עידוד השקעות הון והפטור ממע"מ על ירקות ופירות. אבל בשביל זה נדרש גיבוי פוליטי מלא בממשלה ובכנסת, וגיבוי כזה כנראה לא קיים.

מפחדים מדו"ח המבקר הבא

ברקע כל הדיונים הללו מזמזמת כל הזמן מנגינת דו"ח מבקר המדינה שפורסם שלשום, על הכנת וביצוע תקציב 2011–2012. באוצר קיים חשש, לעתים לא מוסתר, כי הדו"ח משתק חלק מבכירי המשרד ודוחף אותם לזהירות יתר.

חלק מבעיית התקציב לשנה הבאה, כמו למעשה כל הכנת תקציב, הוא לקיחת סיכונים בתנאי אי־ודאות. תחזיות כלכליות הן במידה לא מעטה הימור. כאשר על הרגליים יש משקולות כבדות בצורת מבקר המדינה, הסיכוי שכלכלנים בכירים באוצר ייקחו סיכונים פוחת משמעותית. וזה חבל, כי אסור שבכירי האוצר יחששו להביע את דעתם ואסור שהאוצר ידבק בתחזיות ישנות אם הנתונים השתנו.

אבל לדו"ח המבקר יכולה להיות גם תוצאה חיובית. אחת ממסקנות הדו"ח היא כי אסור שלגורם אחד - אגף באוצר או בכיר זה או אחר - יהיה מונופול על המספרים. הכוונה היא למשרד הביטחון, אבל גם לאגף התקציבים באוצר. הרי העובדה שתקציב הביטחון התנפח במהלך השנים - כי בכירים בשירות הציבורי מקבלים שכר לא פרופורציונלי, כי גמלאות מערכת הביטחון המריאו לאן שהמריאו - היא לא רק אשמתה של מערכת הביטחון. האוצר ידע וגיבה, לעתים בשתיקה, בחוסר תגובה. תקציב הביטחון תפח לאגף התקציבים מתחת לידיים.

דרושים איזונים ובלמים באוצר

הדרישה לאיזונים ובלמים באוצר - לפיקוח על כוחו המונופוליסטי של אגף התקציבים - מחזקת את הדרישה להקמת ועדה פיסקלית של מומחים בלתי תלויים, מתחומי האקדמיה והעולם העסקי. ועדה כזאת, בדומה לוועדה המוניטרית בבנק ישראל, תהיה הגורם המפקח, המבקר וגם המייעץ על הנעשה באוצר.

האוצר נמצא בבעיה אמיתית. אין לו מחלקת מחקר אמיתית. בבנק ישראל יש מחלקת מחקר גדולה, אבל היא מתרחקת בדרך כלל מעיסוק בבעיות השעה הפיסקליות של ישראל. מתי למשל פירסמה מחלקת המחקר של בנק ישראל נייר עבודה חשוב על תקציב הביטחון?

במצב הנוכחי, שבו שרי האוצר אינם אוטוריטה בנושאי כלכלה, כאשר שר האוצר ולשכתו מרחיקים את ראש הממשלה ואנשיו ממעורבות ישירה בנושאי התקציב, צריכה הממשלה לפעול בהקדם להקמת מועצה פיסקלית, שגם תפקח וגם תייעץ לאנשי האוצר בנושאי תקציב מרכזיים.

 



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#