אין דמוקרטיה

מחקר על החלטות מדיניות בארה"ב מראה שהאליטות הכלכליות מקבלות את מה שהן רוצות

איתן אבריאל
איתן אבריאל

"מי מושל? מי באמת שולט? האם ציבור האזרחים הרחב שולט, שולט למחצה, או שהוא חסר כוח כמעט לחלוטין"? במשפט הזה נפתח מחקר אקדמי־פוליטי חדש שמנסה, בפעם הראשונה, לספק תשובה כמותית לאחת מהשאלות החשובות ביותר בדמוקרטיה המודרנית - במקרה הזה הדמוקרטיה האמריקאית.

תיאוריות שמנסות לענות על השאלה הזאת לא חסרות, ולכל אחת מהן היגיון משלה. הראשונה, כצפוי, קובעת שגם אם ישנן חריקות, הציבור מצליח להשפיע על המדיניות ועל החוקים כפי שהם נקבעים על ידי בית הנבחרים והשלטון, באמצעות הנציגים שהציבור שלח. תיאוריות אחרות טוענת שקבוצות אינטרסים, לעתים קבוצות גדולות ולעתים קבוצות קטנות יותר, הן אלה שהשפעתן מכרעת. לבסוף, קבוצה אחרונה של מודלים פוליטיים קובעת שההשפעה העיקרית על השלטון ועל המדיניות מגיעה מה"אליטות הכלכליות" - אנשי ה–10%, ה-1% וה-0.1% - וכי ההחלטות שמתקבלות תואמות את ההעדפות שלהם. הרעיון של כל התיאוריות הללו הוא לנסות לקבוע ולחזות למי יש יותר השפעה: לציבור, לבעלי הון או לקבוצות אינטרסים - בין אם אלה קבוצות רחבות כמו ועדי עובדים ובין אם אלה קבוצות קטנות שמייצגות אינטרסים צרים של אנשי עסקים.

עשו לייק וקבלו את מיטב כתבות TheMarker ישירות לפייסבוק

עד היום לא ניתן היה להשוות בין התיאוריות השונות ולבחון אותן זו מול זו באופן כמותי, אך עתה הגיעו החוקרים מרטין גילנס מאוניברסיטת פרינסטון ובנג'מין פייג' מאוניברסיטת נורתווסטרן. השניים, יחד עם "צבא קטן של עוזרי מחקר", לקחו 1,779 מקרים בשנים 1982–2001 שבהם התקיים פולמוס ציבורי סביב החלטת מדיניות, ושבהם נערכו לפני החלטות סקרי דעת קהל שכללו נתונים על הכנסות של המשתתפים, ובחנו איזו מהתיאוריות תואמת את המציאות – לאחר שהתקבלו ההחלטות הסופיות.

בנימין נתניהוצילום: אמיל סלמן

באופן טבעי, מכיוון שמישהו טרח לבצע סקרים עליהם, מדובר במדגם של שאלות מדיניות שעניינו את הציבור, ולא החלטות צרות או כאלה שהציבור נותר אדיש וחסר ידע לגביהן. כך, באמצעות עיבודים סטטיסטיים, החוקרים טוענים שניתן לברר אילו מהתיאוריות של "מי שולט" מספקת תחזית מדויקת בנוגע לגורלן של ההחלטות.

מסקנת המחקר: 
הרוב אינו שולט

התוצאות, על פי המלים של כותבי המחקר, היו "מהממות". הממצא הראשון ואולי החשוב ביותר היה כי ל"מצביע חציוני" אין שום השפעה על המדיניות הממשלתית. "לאמריקאי הממוצע יש רק השפעה מזערית, קרובה לאפס, ובלתי מובהקת סטטיסטית על המדיניות הציבורית", כך הם מכריעים.

אז למי כן יש השפעה? המחקר מראה שהעדפות המדיניות של ה"אליטה הכלכלית", שאותם החוקרים הגדירו כ-10% בעלי ההכנסות הגבוהות בארה"ב, הן אלה שבדרך כלל התקבלו. מכך הם גוזרים שלבעלי היכולת יש הרבה יותר השפעה על השלטון מאשר לאזרח הממוצע. אין פירוש הדבר שהציבור לא מקבל לעתים את מה שהוא רוצה, אבל הוא מקבל את מבוקשו באותם מקרים שבהם גם בעלי היכולת מסכימים עמו. לעומת זאת, באותם מקרים, והם רבים, שבהם בעלי היכולות העדיפו תוצאה אחרת מאשר האזרח הממוצע – בעלי ההון הם אלו שזכו.

מרטין גילנסצילום: Nick Barberio / Princeton Univer

באופן שאולי יפתיע אחדים — במחקר לא נמצא שקבוצות אינטרסים גדולות, למשל איגודי עובדים, מייצגות את הבחירות והעדפות של הציבור. לקבוצות הללו אמנם יש השפעה משמעותית על מקבלי ההחלטות, אך הבחירה שלהן היתה לרוב שונה מזו של ה"מצביע הממוצע". זהו ממצא שראוי לחשוב עליו בישראל, כאשר מעלים את השאלה: "את מי בדיוק מייצגת ההסתדרות". לעומת זאת, פחות מפתיע לגלות שעל פי המחקר, לקבוצות אינטרסים צרות - שכמעט כולן מזוהות עם תעשיות ועסקים - היתה עמדה הפוכה לחלוטין מזו של הציבור בחלק גדול מהסוגיות.

מבחינת החוקרים, המסקנה הראשונה של המחקר היא ש"הרוב אינו שולט, לפחות במובן של קביעת המדיניות הממשלתית. כאשר רוב הציבור חולק על עמדתן של האליטות הכלכליות ו/או קבוצות האינטרסים, הוא בדרך כלל מפסיד. אפילו כאשר רוב משמעותי דורש שינוי מדיניות, הוא בדרך כלל אינו מקבל אותו".

שני החוקרים האמריקאים אינם מתעלמים מהטענה המושמעת לעתים קרובות נגד שיקול הדעת של האזרח הממוצע: הוא לא מתעניין בנושאים, הוא לא מבין בפוליטיקה והוא לא בקיא בסוגיות. אצלנו, בגרסה הישראלית, נהוג לקבוע ש"הציבור מטומטם", ושטבעו של העולם הוא שבעלי יכולת וקבוצות אינטרסים מסוגלים לנתח סוגיות מדיניות טוב יותר מ"האזרח הממוצע".

אלא שהחוקרים לא מקבלים את הטיעון זה. הם מודים שאין ספק כי בעלי הון מכירים טוב יותר את ההשלכות של שינויי מס ורגולציה שמשפיעים על העסקים שלהם, אבל בשאלות חברתיות על מערכת הבריאות, הפנסיה, שכר המינימום ורשתות הגנה כלכליות לחסרי תעסוקה, הציבור מבין לא פחות מבעלי ההון. ממילא, הם טוענים, יהיה זה תמים להניח ש"המבינים" מטעם קבוצות האינטרסים באמת יבחרו במדיניות הטובה ביותר לכלל הציבור, ולא יעדיפו את ההכרעות שמטיבות דווקא עמם. בסיכום המאמר, המחברים כותבים משפט די מפחיד: "אם קבלת ההחלטות נשלטת על ידי ארגונים עסקיים חזקים וקבוצה קטנה של עשירים, אזי הטענה שאמריקה היא חברה דמוקרטית נמצאת בסכנה רצינית".

שלדון אדלסוןצילום: בלומברג

אולמרט והתקשורת הישראלית

עשו לייק וקבלו את מיטב כתבות TheMarker ישירות לפייסבוק

איך מחקר כזה קשור לישראל? ככל הידוע לא בוצע אצלנו מחקר דומה על חוקי הכנסת והחלטות השלטון, אבל דווקא ההרשעה של ראש הממשלה לשעבר, אוהד אולמרט, יחד עם הדברים הקשים שכתב השופט, דוד רוזן, בפסק דינו, מעלים חשש שהמצב אצלנו לא שונה בהרבה.

ההחלטה לבנות את פרויקט הולילינד היתה החלטת מדיניות שבה המשפיעים היו בעלי הון ובעלי אינטרסים: הרי לו היה מתבצע סקר בקרב תושבי ירושלים, סביר להניח שהם היו מתנגדים לו. במקרה של אולמרט, התקבלה ההחלטה באמצעות מכשיר ההשפעה הקיצוני ביותר של בעלי הון - שוחד וחבילות מזומנים - אך גם באלפי מקרים אחרים מעדיפים השלטונות והמחוקקים את הבחירה של קבוצות אינטרסים ושל בעלי יכולת על פני העדפות של הציבור. אחרת, לא היה צורך בקיומם של לוביסטים בכנסת, למאכערים לא היתה עבודה, לא היו בישראל כל כך הרבה מקרים של שוד הקופה הציבורית, לא היו אצלנו מונופולים דה־פקטו שמאפשרים ניפוח מחירים, וגם לא קבוצות אינטרסים ציבוריות ופרטיות שמקבלות תנאי שכר ופנסיה מנותקים מהמציאות.

באותה מידה, אם לא היתה בישראל תקשורת שחלקים רבים ממנה נמצאים בשליטה או תחת השפעה של בעלי הון ואינטרסים, היה יותר קשר לגזול מהציבור את היכולת לעצב את המדיניות הממשלתית. במחקר שלהם, גילנס ופייג' מראים שקבוצות האינטרסים הצרות משפיעות גם על ההחלטות הישירות ("הדרגה הראשונה") וגם על "הדרגה השנייה" – הכוח שמאפשר להעלות מלכתחילה חוקים ושינויים במדיניות לסדר היום.

אהוד אולמרטצילום: ירון קמינסקי

אבל ישנה גם "הדרגה השלישית", אף כי החוקרים מודים שהעבודה שלהם אינה מפצחת את שאלת הכוח מ"הדרגה השלישית" - שהוא היכולת של קבוצות האינטרסים ובעלי ההון להשפיע על עמדות הציבור ותפיסות העולם שלו, ובדרך זו ליצור מצג כאילו העדפות הציבור תואמות את העדפות שלהם. "אנחנו יודעים שקבוצות האינטרסים ומקבלי ההחלטות משקיעים מאמצים רבים בניסיון לעצב את דעת הציבור", הם כותבים. אלא שלכך לא צריך מחקר אקדמי: אצלנו אפשר לראות את הדברים בעין בלתי מזוינת, למשל בעיתונות היומית.

כך, כמעט מדי יום, אנחנו רואים את "ישראל היום" עומד לצד "קבוצת האינטרסים" של בנימין נתניהו, וכולם יודעים את זה. בנוסף, כמעט מדי יום אנחנו רואים כיצד קבוצת "ידיעות אחרונות" בוחרת בכל פעם אג'נדה שמתאימה לאינטרסים הצרים של בעליה. פעם זו תמיכה באולמרט, פעם זהו סיוע לטייקון, בנק או חברת מסחרית, ופעם זו התקפה על מי שאינו בצד שלו - למשל, בנימין נתניהו.

הציבור הישראלי אינו מטומטם. הוא צופה באירוע ההרשעה של אולמרט, במלחמות הבוץ בין העיתונים, בטייקונים שמארגנים לעצמם חוקים, ובוועדי העובדים שבוזזים חברות ציבוריות רק כי יש להם השפעה על מרכזי המפלגות - והוא מבין כי אלה אירועים קשים. אלא שהעבודה של גילנס ופייג' האמריקאים – מתוך הנחה סבירה שמחקר דומה בישראל יניב תוצאות דומות – מראה שהציבור מפספס את התמונה הגדולה: אנחנו לא דמוקרטיה, הציבור אינו המשפיע העיקרי על רוב ההחלטות, ומי שקובע את חוקי המשחק, ודרכם מחלק את הכסף שכלכלת ישראל מייצרת, הם קבוצות אינטרסים ובעלי הון.

נוני מוזסצילום: ניר קידר

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ