לא ידעתם, אבל הכריעו את גורלכם

בסופו של עימות כלכלי־חברתי מסתמנת פשרה: התקציב יגדל בכל שנה בכ-2.7%

מירב ארלוזורוב
מירב ארלוזורוב

מאחורי הקלעים ומעל לראשו של הציבור, נערכו בשבועות האחרונים הדיונים שיכריעו את גורל המדיניות הכלכלית־חברתית של ישראל. הדיונים נערכו ברמה הממשלתית הגבוהה ביותר, ובניגוד למה שניתן היה לצפות - לא שררה בהם הסכמה. להפך, זה היה עימות אידיאולוגי־כלכלי־חברתי מהסוג העמוק ביותר, כשכמעט תהום פעורה בין עמדות הצדדים. זה היה עימות על איך צריך לנהל את תקציב מדינת ישראל, ובפועל - איך צריך לנהל את 
חייו של כל אזרח בישראל בעשורים הקרובים.

מצד אחד של המתרס עמד משרד האוצר, שבהנהגתו הנוכחית דוגל בצמצום ההוצאה בתקציב עד כמה שאפשר. ראש אגף התקציבים, אמיר לוי, והמנכ"לית, יעל אנדורן, מחזיקים בדעה שכספי המסים של אזרחי ישראל זורמים, בעקרון, למקומות הלא נכונים. לשם הדגמה, 50 אגורות זורמות לביטחון, 30 אגורות לשכר עובדי המדינה, 10 אגורות לשטחים. בסוף נשארות אולי 10 אגורות שמגיעות לייעוד שלו נועדו מלכתחילה - שיפור השירות הציבורי. אם כך, הרי שעדיף כבר להשאיר את השקל הזה בכיס הציבור, שיקנה בעצמו את השירותים במגזר הפרטי - שם הכסף שלו יעבוד עבורו ביעילות גבוהה בהרבה.

מהצד האחר של המתרס עמד בנק ישראל, בראשות הנגידה, קרנית פלוג, ובתמיכתם של ראש מחלקת המחקר, נתן זוסמן, וראש אגף המאקרו, עדי ברנדר. הם לא חולקים על כך שכספי המסים מבוזבזים לשווא. עם זאת, הם מניחים שהבזבוז קיים בכל מקרה - כלומר גם אם המסים לא יועלו, הביטחון ימשיך לחמוס חלק עיקרי מהתקציב לעצמו, והיתרה תזרום לוועדי העובדים הממשלתיים. אם כך, הרי שהגדלת התקציב לפחות תוביל לכך שחלק כלשהו מהכסף יגיע לידי הציבור, שמשווע לסיוע ממשלתי - ובלי הסיוע הזה אנחנו נדונים להגדלת העוני והפערים החברתיים.

מנכ"לית האוצר, יעל אנדורןצילום: דודו בכר

זהו, אם כן, ויכוח כלכלי אידיאולוגי קלאסי, לבוש בתלבושות המיוחדות של ישראל - האם להעדיף ממשלה צרה, עם מעט מסים ומעט שירותים (כמו בארה"ב ובדרום קוריאה), או ממשלה רחבה, עם הרבה מסים והרבה שירותים (כמו במדינות סקנדינוויה). הוויכוח הזה מתנהל בכל העולם כבר שנים רבות. בישראל התנהל הוויכוח הזה - מאחורי הקלעים ומאחורי גבו של הציבור - באינטנסיביות בשבועות האחרונים, בשל הצורך להכריע לגבי הכלל הקובע את גודלו של תקציב המדינה - הכלל הפיסקלי.

במשך 25 שנים, מדינת ישראל התעלמה מהוויכוח העולמי הזה. השבר הגדול של 1985 הותיר את ישראל עם חובות אדירים שיש לפרוע, ועם טראומה איומה לגבי הנזק שגורם מגזר ציבורי שמן לכלכלה רזה. משרד האוצר, לכן, לא שאל אף אחד כאשר במשך 25 שנה הפעיל כאן מדיניות תקציבית מרסנת: גודלה של ההוצאה התקציבית הלך ונשחק ביחס לתוצר, בזמן שהתקציב הוגדל מדי שנה בשיעור קטן החופף לגידול האוכלוסייה (גידול ריאלי של 1.7% בשנה).

ב–2010 התעוררו קברינטי האוצר - לזכותם יש לציין שזה קרה שנה לפני המחאה - והבחינו ש–25 שנה של שחיקת ההוצאה הביאו לכך שההוצאה התקציבית האזרחית בישראל (בלי ביטחון ותשלומי ריבית) היא כמעט הנמוכה ביותר בעולם המפותח. אנחנו מדורגים במקום השני מלמטה בשיעור ההוצאה האזרחית שלנו. רק דרום קוריאה מוציאה פחות מאתנו.

בשלב זה החלו הרהורים באוצר ובמועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, אם לא הגזמנו ואם לא הגיע הזמן להתחיל ולשחרר מעט את חגורת התקציב. התוצאה היתה כלל הוצאה חדש, הכלל הפיסקלי, שקבע כי התקציב יגדל מדי שנה לפי הגידול בתוצר (ממוצע הצמיחה של 10 השנים האחרונות) - כדי שההוצאה תחדל להישחק ביחס לתוצר, וכן לפי המרחק שלנו מיעד החוב הלאומי (60% יחס חוב־תוצר) - כדי לוודא שהמדינה ממשיכה להפחית חובות.

ראש מחלקת המחקר בבנק ישראל, נתן זוסמן צילום: אמיל סלמן

הכלל הפיסקלי החדש העביר את ישראל בבת אחת ממדינה שבמשך 25 שנה ניהלה מדיניות תקציבית מרסנת, למדינה שמנהלת מדיניות תקציבית מרחיבה. ההוצאה בתקציב גדלה ב–2013–2014 בשיעור של 3.35% ריאלי מדי שנה, והיתה אמורה לגדול בשיעור עצום של 4% - הרבה יותר מצמיחת התוצר ויותר מכפול מקצב ההוצאה לפי הכלל הישן - 
ב–2015–2016.

קרן השפע החלה להזרים מטובה על הציבור הרחב - חינוך חינם מגיל 3, הסכמי שכר למורים, הסכמי שכר לרופאים, תוספת תקציב ענקית להשכלה הגבוהה, השקעות עתק בכבישים, רכבות ונמלים, קייטנה חינם בחופש הגדול ועוד ועוד. אין ספק, ארבע השנים האחרונות היו שנים טובות מבחינת ההשקעה של מדינת ישראל באזרחיה. אבל הן היו גם שנים יקרות מאוד. בדיעבד - 
יקרות מדי.

המשבר של תקציב 2013 חשף את העובדה שהכלל הפיסקלי החדש היה נדיב מדי באומדנים שלו לגבי קצב הצמיחה של ישראל. קצב הצמיחה הממוצע בעשור הקודם התברר כגבוה משמעותית מקצב הצמיחה בעשור הנוכחי. הדבר דירדר את ישראל לגירעונות גדולים בתקציב, ואילץ את הממשלה לבצע העלאות מסים חדות. ההערכה היתה שכדי לעמוד ביעד של גידול ההוצאה ב–4% ב–2015, תצטרך ישראל להטיל על אזרחיה מסים נוספים בסכומים של מיליארדי שקלים רבים. כאן התעורר הצורך בחשיבה מחדש על הכלל הפיסקלי.

נגידת בנק ישראל, קרנית פלוגצילום: אלכס קולומויסקי

כאן גם הגענו אל התהום האידיאולוגית. האם להמשיך ולהגדיל את ההוצאה הממשלתית ב–4%, במחיר כבד של מסים נוספים (בנק ישראל), או האם לרדת לקצב גידול הוצאה מינימלי של 1.7%, ולהימנע מהעלאות מסים (משרד האוצר). הוויכוח הזה, המכריע לגבי גורל המדיניות הכלכלית של ישראל, התנהל במשך שבועות - והוא קרוב כיום להכרעה.

ההכרעה הושגה בדרך של פשרה: לא 4% וגם לא 1.7%, אלא 2.7%. זהו השיעור המתקבל מנוסחה חדשה לכלל הפיסקלי - גידול האוכלוסייה (שבינתיים עלה ל–1.8%–1.9%), בתוספת המרחק שלנו מיעד החוב.

על הדרך מתנהל ויכוח נוסף לגבי יעד החוב - האם הוא צריך להישאר 60% (גידול הוצאה צפוי של 2.7%–2.8% ב–2015), או האם צריך להיות שאפתניים ולהוריד אותו ל–50% (גידול ההוצאה ב–2.6%–2.5%). הפשרה הזו, על הדקויות השונות בה, היא שתובא השבוע להכרעתו של ראש הממשלה,
בנימין נתניהו.

המשמעות של הפשרה הזו היא שתקציב 2015 יגדל רק ב–2.7% ביחס לתקציב 2014 - שיעור ההוצאה בו יהיה קטן מזה שהיה חזוי בכ–4 מיליארד שקל. בנוסף, קיימת בעיה, כי התחייבויות הממשלה ל–2015–2016 היו גבוהות מכפי שהתיר הכלל הפיסקלי. אם מוסיפים את ההתחייבויות הללו, היקף ההוצאה בתקציב 2015 יצטרך להיות קטן כנראה ב–6–10 מיליארד שקל מכפי שתוכנן על ידי משרדי הממשלה. אין פלא ששרי הממשלה אינם ששים לתמוך בשינוי הפיסקלי המוצע.

המשמעות של הפשרה הזו היא גם המשך אי־הבהירות לגבי איזו כלכלה רוצה מדינת ישראל לנהל - ממשלה רחבה או ממשלה קטנה. ההערכה הרווחת היא כי ישראל תמשיך לצמוח בקצב ממוצע של כ–3% בשנה. לפי ההנחה הזו, גידול התקציב בשיעור של 2.7% משמעו המשך השחיקה של ההוצאה הממשלתית ביחס לתוצר.

אלא שבממשלה מרגיעים וטוענים שזהו אינו המצב: ההנחה היא כי ההוצאה של ישראל על ביטחון (מתווה ברודט) ועל ריבית נמצאת בירידה ביחס לתוצר, מה שאומר שהנתח שנשאר לההוצאה האזרחית הוא גדול יותר. בקיצור, בממשלה מעריכים כי הכלל שנבחר יאפשר פחות או יותר לשמור על ההוצאה הממשלתית ביחס לתוצר - כלומר נמשיך לשמור על המיקום הנכבד של שניים מהסוף בשיעור ההוצאה האזרחית שלנו.

ראש אגף תקציבים, אמיר לויצילום: דודו בכר

עכשיו נשארו רק שני דברים קטנטנים: האחד, לשאול את אזרחי ישראל האם שמירה על שיעור ההוצאה האזרחית, בתמורה לכך שלא יועלו עוד מסים, היא המדיניות הכלכלית־חברתית המועדפת עליהם. השני - להזכיר לעצמנו שהיחס של 10 אגורות על כל שקל שחוזרים אלינו מכספי המסים כשירותים ציבוריים, אינם גזירה משמיים. הם פשוט ביטוי לעליבותה של ממשלת ישראל וחוסר יכולת הביצוע שלה.

אז במקום לריב על 
עוד מסים או עוד תקציב, אולי הגיע הזמן לנסות ולתקן את הממשלה באמצעות רפורמה במגזר הציבורי?

עשו לנו לייק לקבלת מיטב הכתבות והעדכונים ישירות לפייסבוק שלכם

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ