מי ישמור על הכסף שלנו: כל הבעיות בפיקוח הפיננסי בישראל — ומה החלופות

ועדה מיוחדת אמורה לקבוע את מבנה הפעילות של הפיקוח הפיננסי בישראל בעשורים הקרובים — שכן כיום הוא נמצא בכאוס של ריבוי רגולטורים ■ לאור חשיבות הנושא לשמירה על כספי הציבור, גם הארגונים החברתיים רווח נקי, לובי 99 וצדק פיננסי שלחו המלצות לוועדה

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
הפגנה נגד טייקונים. פיקוח הדוק עשוי למנוע הישנות של תספורת לבעלי הוןצילום: דניאל בר און

עתיד הפיקוח על תחום הפיננסים בישראל אמור להתעצב בימים אלה — ואולי אף לעבור מהפך. ועדה מיוחדת שהוקמה במסגרת אישור חוק ההסדרים בממשלה ומתכנסת בימים אלה, אמורה לקבוע מה יהיה מבנה הפעילות של הפיקוח הפיננסי בישראל בעשורים הקרובים ואילו שינויים יבוצעו בו כדי לשפר את התנהלותו.

בדרך כלל סוגיות הקשורות לרגולציה פיננסית לא נמצאים בליבת הפעילות של ארגונים חברתיים. אלא שהפעם, לאור המודעות הרבה לחשיבות איכות הפיקוח לשמירה על כספי הציבור ולמניעת ההתחזקות של בעלי שליטה וכוח, שלושה ארגונים חברתיים שיגרו לוועדה המלצות, חלקן מפורטות ומבוססות על סקירות מעמיקות — כיצד יש לעצב את עתיד הפיקוח הפיננסי. הארגונים הם רווח נקי, לובי 99 וצדק פיננסי.

הוועדה אמורה להסדיר את הפיקוח הפיננסי שנמצא כיום במעין כאוס של ריבוי רגולטורים וחוסר תיאום ביניהם. כיום בנק ישראל אחראי על הפיקוח על הבנקים; רשות שוק ההון מפקחת על חברות הביטוח ובתי ההשקעות; ואילו רשות ניירות ערך מפקחת על פעילות החברות הציבוריות. ברקע פועלת גם רשות התחרות שאחראית על קידום התחרות, בין השאר בתחומים האלה.

בראשות הוועדה עומד מנכ"ל משרד האוצר, רם בלינקוב, וסגנו הוא המשנה לנגיד בנק ישראל, אנדרו אביר. הוועדה אמורה להגיש מסקנות בתוך 300 יום מהקמתה.

רם בלינקובצילום: דניאל בר און

מי שהיה עשוי להיות נציג אפקטיבי במיוחד בוועדה הוא מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, פרופ' אבי בן בסט, שערך מחקר מקיף בסוגיית הפיקוח הפיננסי. בן בסט פירסם באחרונה עדכון למחקר קודם שלו בנושא, שהשורה התחתונה בו היא שיש עיוותים חריפים בפיקוח הפיננסי בישראל.

עוד נציגי ציבור שחברים בוועדה הם נגידת בנק ישראל לשעבר, פרופ' קרנית פלוג, פרופ' שרון חנס מאוניברסיטת תל אביב ועו"ד מיה ליקוורניק. חברים נוספים בוועדה הם ראש מטה נגיד בנק ישראל, ד"ר גולן בניטה; הממונה על התקציבים, יוגב גרדוס; המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מאיר לוין; וסגן ראש המועצה הלאומית לכלכלה, עו"ד ליאור חיימוביץ'.

הנה הבעיות העיקריות בפיקוח הפיננסי בישראל שמציפים שלושת הארגונים — ודוגמאות למה שאירע כתוצאה מאותם כשלים.

הכשל: פער רגולטורי

ריבוי המפקחים בחוק והעבודה שכל אחד מהם מנסח לעצמו את החוקים גורם לכך שנוצר פער רגולטורי משמעותי בין רמות הפיקוח על הגופים השונים: לחלק יש פיקוח הדוק, לאחרים מקל. רשות שוק ההון היא החלשה ביותר, מאחר שהיא זוכה לתקציבים נמוכים יחסית לעומת שני הגופים המתחרים — אף שסך הכספים שעליהם היא מפקחת הוכפל בעשור האחרון והגיע ל–2.2 טריליון שקל.

לשם השוואה, הפיקוח על הבנקים מפקח על מערכת שמנהלת כ–1.5 טריליון שקל ואילו רשות ניירות ערך אחראית על כ–2.5 טריליון שקל בחברות הציבוריות. התוצאה היא שחלק מהגופים מנצלים את המצב ומעדיפים לפעול תחת הגוף עם אמצעי הפיקוח הדוקים פחות.

דוגמה: חברות במשק המלוות כספים מעדיפות לקבל מימון מגופים מוסדיים, שמפוקחים על ידי רשות שוק ההון הנחשבת חלשה יחסית — ולא מקרנות נאמנות, שמפוקחות על ידי רשות ניירות ערך (ני"ע).

קרנית פלוגצילום: בלומברג

הכשל: פעילויות שנופלות בין הכיסאות

מאחר שכל רגולטור מתמקד רק בגופים שנמצאים תחת אחריותו ואין רגולטור שיש לו ראייה רחבה, יש תחומים שלמים שכלל אינם מפוקחים ושורר בהם כאוס. בתחומים אלה אנשים מנהלים כספים או מייעצים, לעתים מפסידים כסף — ואין להם שום כתובת לפנות אליה.

דוגמה: תחום הגמ"חים הפעיל במגזר החרדי כלל אינו מפוקח, אף שהוא מגלגל לפי הערכות מיליארדי שקלים. גם פעילויות שונות של יועצים, כמו יועצי משכנתאות ויועצים עסקיים אחרים, שיש להם השפעות משמעותיות על ההתנהלות הפיננסית של אזרחים, פועלים ללא אסדרה.

הכשל: אכיפה לקויה

ריבוי הגופים והביזור של כולם הופך את תחום האכיפה בישראל לחלש במיוחד. מלבד רשות ני"ע, שבסמכותה להוביל גם הליכים פליליים, שני הגופים האחרים מבצעים אכיפה באמצעות קנסות. בסקירות של הגופים השונים מוצגים קנסות שהטילו הגופים השונים — אך אלה מעטים במיוחד.

למשל, מהסקירה ההשוואתית של רווח נקי עולה כי סך הקנסות בפיקוח על הבנקים בבריטניה גבוה פי 1,000 מאשר בישראל, והגיע עד חצי מיליארד יורו ב–2012 — בעוד התל"ג של בריטניה גדול רק פי שבעה מאשר בישראל.

דוגמה: בארגון לובי 99 מציגים את הכשלים הרבים שהיו במערכת הבנקאות בעשורים האחרונים במתן הלוואות בסכומים אדירים לבעלי שליטה של חברות אחזקה, וזאת ללא ביטחונות. בעלי הון אלה, בהם לדוגמה אליעזר פישמן, קרסו והותירו את הבנקים עם תספורות של מיליארדי שקלים שלא שולמו. פיקוח הדוק יותר על מערכת הבנקאות היה אולי יכול למנוע הישנות של מקרים כאלה.

הכשל: עודף רגולטורים תוקע את השוק

ריבוי הרגולטורים וחוסר האחידות ביניהם פוגע בהיבט נוסף. הוא גורם לכך שישראל תקועה מבחינת חדשנות בתחום הפיננסים. הקמה של שירותים חדשים שיאגדו עבור הצרכן תחת קורת גג אחת שורה של פעילויות פיננסיות כמעט בלתי אפשרית בישראל, מכיוון שנותן שירות כזה יודע שהוא ייאלץ להיטלטל מפיקוח אחד לאחר, כשביניהם כאמור אין אחידות.

דוגמה: ישראל אמנם נחשבת מעצמה עולמית בתחומי הפינטק או המטבעות הקריפטוגרפיים, אבל בפועל השירותים הניתנים לאזרחים בתחום זה הם מועטים. ישראל גם מפגרת אחרי העולם בכניסה של שירותים כמו תשלומים דיגיטליים — וזאת בשל הכאוס הרגולטורי וחוסר הבהירות בתחום.

הכשל: אין התמקדות בתחרות כלל־משקית

ההתמקדות של כל גוף בפיקוח על התחום הייעודי לו מונעת מהרשויות לאמץ נקודת מבט רחבה יותר ולהסתכל הן על התחרות בתחום הפיננסי, ובאופן נרחב יותר על על הריכוזיות הכלל־משקית וכיצד יש לטפל בה. "אין רגולטור שתפקידו לשקול שיקולי ריכוזיות משקית במתן אשראי בנקאי, הלוואות מהמוסדיים או היתרי שליטה", כתבו בארגון צדק פיננסי.

דוגמה: בארגון מציגים שורה של מקרים שבהם היה צורך לשקול אינטרס ציבורי רחב יותר — והדבר לא נעשה מכיוון שאין גוף ייעודי בתחום. לפי הארגון, מקרים אלה כוללים בין השאר את הסיוע, בכסף ובאמצעים אחרים, שנתן בנק הפועלים לביצור שליטתו של ארנון (נוני) מוזס ב"ידיעות אחרונות"; וכן את הבקשה של אפלרד אקירוב להיתר שליטה ב'כלל ביטוח' על אף אחזקותיו הריאליות, ההיסטוריה הבעייתית שלו עם כספי פנסיות וקשריו הפוליטיים.

בנק ישראלצילום: אמיל סלמן

הפתרון: גוף מאוחד — או ועדת תיאום

המודל המשותף שמציעים רווח נקי ולובי 99 הוא הקמת גוף חדש — רשות לפיקוח פיננסי — שיאחד את כל גופי הרגולציה בתחום הפיננסים: הפיקוח על הבנקים, רשות שוק ההון ורשות ני"ע. הרשות המאוחדת הזו תפעל באמצעות שלוש מחלקות ייעודיות ועם מחלקת אכיפה אחת גדולה וחזקה.

בראשות הגוף תעמוד מועצת מנהלים שיהיו לה סמכויות לקבל הכרעות רוחביות בנוגע לפיקוח הפיננסי בישראל. כך או כך, הרשות העצמאית שתוקם אמורה להיות עם עצמאות סטטוטורית — כלומר לא כפופה ישירות למשרד ממשלתי, כפי שרשות שוק ההון כפופה כיום למשרד האוצר, ויוכל ליצור תיאום רגולטורי בין הרשויות השונות ולמנוע ביניהן פערים. ההנחה היא שבנק ישראל, שחבר בוועדה, יתעקש להותיר בידיו את סמכויות הפיקוח על הבנקים.

הטענה של בנק ישראל היא שדרוש פיקוח שלו על תחום הבנקאות כחלק מחובתו לדאוג ליציבות במשק. בעקבות כך, הארגונים מציעים להותיר בידיו של הבנק סמכויות כבעל המילה האחרונה בסוגיות אקוטיות הקשורות ביציבות המערכת, ולא מעבר לכך — וזאת כדי למנוע את ניגודי העניינים המבניים בפעילות של בנק ישראל מול הפיקוח על הבנקים.

ואולם, אם ייעמד בנק ישראל על הרגליים האחוריות ולא יאפשר את המהלך, כחלופה אחרונה מציעים בארגון רווח נקי להקים לכל הפחות מנגנון תיאום מחייב בין הרשויות הקיימות כיום. בנוסף, במצב כזה תהיה חובה להשוות את תקציבי הגופים השונים, כדי לאפשר לרשות שוק ההון יכולות אכיפה דומות לאלה של המתחרים.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker