רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

חברת הביטוח החשובה בישראל פושטת רגל

לכתבה
בית חולים שערי צדק. הדור הצעיר ישלם עבור הזכויות המופרזות שהובטחו להוריואלון רון

אזרחי ישראל נפרדים מדי חודש מעד 20% משכרם לטובת הביטוח הלאומי, אף שהמוסד סובל מגירעון אדיר של 332 מיליארד שקל, וצופה שקופתו תתרוקן ב-2045 ■ הסיבות למשבר והפתרונות ברורים - אז למה ברשות שוק ההון והביטוח כל כך אדישים?

269תגובות

דמיינו את שלמה אליהו, בעל השליטה בחברת הביטוח מגדל, את איזי כהן, מנכ"ל כלל ביטוח, ואת יאיר המבורגר, בעל השליטה בחברת הביטוח הראל, מדווחים לבורסה שלא יוכלו לעמוד בהתחייבויותיהם למבוטחים. במקרה כזה, נראה ששתי השאלות היחידות באשר להתפתחויות הן בתוך כמה שעות יידרשו השלושה להתייצב במשרדה של המפקחת על הביטוח ברשות שוק ההון, דורית סלינגר, כדי לספק הסברים, ומתי ימונו נציגים מטעמה לניהול החברות.

תרחיש הקריסה של חברת ביטוח גדולה בישראל אינו היפותטי לחלוטין. הרי חברת הביטוח הגדולה ביותר קרסה ואף הכריזה על כך במסמך רשמי שפירסמה, ובכל זאת דבר לא קרה. המוסד לביטוח לאומי דיווח בדו"חות הכספיים ל-2015, הדו"חות האחרונים שפירסם, כי הגירעון הנצבר שלו הוא 322 מיליארד שקל. אקטואר המוסד קבע בינואר 2017 כי החל ב-2045 לא צפוים להיות לביטוח הלאומי מקורות עצמאיים לתשלום הקצבאות, ולכן יהיה תלוי לחלוטין במימון ממשלתי.

2045 נראית רחוקה מאוד, אך עבור גבר בן 42 או אישה בת 41 שמשלמים מדי חודש 7%–19% משכרם לביטוח הלאומי, צריך להיות ברור כי הקופה שאליה הם משליכים את כספם תהיה ריקה כשתגיע שעתם לקבל קצבת זקנה. במקרה הטוב, הביטוח הלאומי יממן את הקצבאות מתקציב של משרד האוצר - כלומר, מכספם של משלמי המסים, כך שהדור הצעיר ישלם עבור הזכויות המופרזות שהובטחו להוריו. במקרה הפחות טוב הזכויות יקוצצו, או במלים אחרות, שמוכרות מעולם איגרות החוב והטייקונים, המדינה תבצע תספורת לאזרחיה.

נתונים בתכבה

איך קרה שהביטוח הלאומי, שחייב למבוטחיו 552 מיליארד שקל וגובה מדי שנה דמי ביטוח של 42 מיליארד שקל, הגיע לפשיטת רגל? ומה נעשה כדי להבטיח שהגירעון ייסגר או יתכווץ, או לפחות יחדל מלהתרחב?

השאלות האלה אינן חדשות, אך למרות חומרתן נראה שבממשלה אין כל תחושת דחיפות לטפל בבעיה. הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי לטווח הארוך, שהוקמה על ידי שר האוצר לשעבר יובל שטייניץ, הגישה את מסקנותיה באפריל 2012, ואולם מאז לא נעשה דבר.

מה שמדהים לא פחות במוסד לביטוח לאומי הוא שהקרן התנהלה עשרות שנים ללא בקרה וניטור של מצבה האקטוארי. בעוד כל חברת ביטוח נדרשת לפרסם דו"ח אקטוארי מדי רבעון, המוסד לביטוח לאומי נמנע מכך מפברואר 1998 ועד יולי 2013, וכך התנהל במשך 15 שנה - ללא בסיס מידע מהימן שיאפשר לאמוד את יכולתו לממן את תשלום הקצבאות לאורך זמן.

גמלאים (אילוסטרציה)
תומר אפלבאום

תוחלת החיים עולה גם בהולנד, ושם זה לא קורה

ההסבר המתבקש לגירעון האקטוארי הוא הזדקנות האוכלוסייה ושינוי במבנה שלה - כלומר, הירידה ביחס שבין מספר האנשים בגיל העבודה, שאמורים לספק לביטוח את המקורות לתשלום הקצבאות, לבין אנשים בגמלאות, שאמורים לקבל אותן. ההסבר הזה לא רק מדויק, אלא גם נוח: אוכלוסיית ישראל אכן מזדקנת. מספר השנים שנשים חיות מעבר לגיל 65 עלה ל-20.5 שנה, לעומת 17.8 שנה לפני עשור בלבד, בעיקר הודות לחדשנות הרפואית. היחס בין האוכלוסייה בגיל עבודה לאוכלוסייה המבוגרת אכן צפוי לרדת מ-5.5 ב-2010 עד ל-4.3 ב–2020, וליפול ל-3.4 ב-2040, זמן קצר לפני שקרנות הביטוח הלאומי יתרוקנו כליל.

סיבה נוספת לכך שההסבר הזה נוח היא שהוא הופך את הגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי לגזרת גורל, הצד השלילי של תופעה חיובית ביסודה - התארכות החיים. בדרך זו הוא מספק להנהלת המוסד ולממשלה פטור גורף מכל אחריות לעובדה שאזרחי ישראל ממשיכים להשליך מדי חודש את כספם לצרור נקוב.

נתונים בכתבה

הבעייתיות שבהסבר היא שהעלייה בתוחלת החיים אינה נחלתה של ישראל בלבד. גם בהולנד עולה תוחלת החיים, אלא שיחס הכיסוי האקטוארי החשבונאי (היחס בין הנכסים של הביטוח הלאומי להתחייבויות כלפי המבוטחים) של המקבילה בה לביטוח הלאומי הישראלי הוא 97%, ולא 42%, כפי שהיה בדו"ח השנתי האחרון של אקטואר המוסד לביטוח לאומי ב-2015.

המשמעות של הגירעון האקטוארי היא שהביטוח הלאומי מבטיח זכויות שאינו יכול לממן, וכשבוחנים את המבנה של דמי הביטוח ברור שזה אחד הגורמים למצב. עובד שכיר עם שכר בגובה של עד 60% מהשכר הממוצע במשק משלם עם מעסיקו 6.95% מהשכר לביטוח לאומי. כשהשכר עובר את רף 60% מהשכר הממוצע, השכיר ומעסיקו משלמים יחד 19.5% משכר העובד על חלק שמעל 60% - עד לשכר של 43,240 שקל, ההכנסה המקסימלית שחייבת בתשלום דמי ביטוח לאומי.

היות שהשכר החציוני במשק הוא 6,884 שקל והשכר הממוצע הוא 9,673 שקל, דמי הביטוח הלאומי (כולל דמי ביטוח בריאות) שנגבים ממחצית מהעובדים השכירים בישראל ומעסקיהם מגיעים לעד 8.9% משכרם. הסיבה לכך היא המדרגה העצומה שבין דמי הביטוח שנגבים מחלק השכר שעד ל-60% מהשכר הממוצע, לאלה שנגבים על חלק השכר שמעל 60%. המדרגה יוצרת מצב שבו יותר ממחצית העובדים השכירים משלמים דמי ביטוח שאינם מכסים את התשלומים שהם מקבלים.

גורם משמעותי נוסף לגירעון האקטוארי הוא רמת השכר הנמוכה של חלק ניכר מהאוכלוסייה, שקשורה ברמת השכלה נמוכה והיעדר כישורים מתאימים לשוק העבודה המודרני. הבעיה הזאת צפויה להחריף ככל שיגדל חלקם של בוגרי מערכת ההשכלה החרדית באוכלוסייה.

נתונים בתכבה

מקבלים החלטות בלי להתחשב בהשלכות

דמי הביטוח בישראל נמוכים בהרבה מאלה שנגבים בארה"ב ובהולנד, למשל, משום ששיעור דמי הביטוח מההכנסה בהן גבוה יותר. יתרה מזו, אוכלוסיות שלמות אינן משלמות דמי ביטוח לאומי, או שמשלמות סכומים זניחים שאינם מתקרבים לכסות את הקצבאות שיקבלו - כמו קצבת זקנה, או העלות של שירותי הבריאות שישלמו. עם אלה נמנות עקרות בית, שאינן עובדות כשכירות או עצמאיות ובני זוגם מבוטחים בביטוח הלאומי; אסירים; בחורי ישיבה, שמשלמים דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות של 125 שקל לחודש; ומי שאינם עובדים ואין להם הכנסות, שמשלמים דמי ביטוח מינימליים של 170 שקל בחודש, כולל דמי ביטוח בריאות. הסקירה השנתית של הביטוח הלאומי מגלה כי 345 אלף איש (7.8% מכלל המבוטחים) שילמו ב-2015 דמי ביטוח מינימליים, ומספרם גדל ב–16.4% לעומת 2014.

קבוצה נוספת שמשלמת דמי ביטוח לא ריאליים היא 40 אלף חברי הקיבוצים והמושבים השיתופיים, שנחשבים כעובדים שכירים של האגודה השיתופית שאליה הם משתייכים, ודמי הביטוח הלאומי שלהם משולמים על ידי האגודה. חברי הקיבוצים והמושבים השיתופיים שילמו 208 שקל לחודש בממוצע ב-2015 - כלומר, מחצית מהסכום שמשלם עובד שכיר עם שכר של עד 60% מהשכר הממוצע במשק.

אוכלוסיות שלמות אינן משלמות דמי ביטוח לאומי, או שמשלמות סכומים זניחים שאינם מתקרבים לכסות את הקצבאות שיקבלו - כמו קצבת זקנה, או העלות של שירותי הבריאות שישלמו

קיבוץ שפיים
עזרא לוי

מחוללות נוספות של הגירעון האקטוארי הן הממשלה והכנסת. הלחץ הפוליטי גרר שינויי חקיקה שגרמו לירידה חדה בגבייה של הביטוח הלאומי מהציבור. כל השינויים האלה קודמו ויושמו בלי שהוזמן דו"ח אקטוארי שיציג את ההשלכות על יכולתו של המוסד לעמוד בהתחייבויותיו. כך, למשל, הורד השיעור של דמי הביטוח הלאומי ממעסיקים במדרגה הנמוכה (עד 60% מהשכר הממוצע) מ–5.93% ב–2002 ל–3.45% כיום, וזה שנגבה מעובדים הורד מ–2.66% ב–2002 ל–0.4% כיום. כך שבמצטבר ירד השיעור של דמי הביטוח הלאומי במדרגה הנמוכה ב–4.7 נקודות האחוז. במקביל, הועלה ב–2002 השיעור שמשלמים העובדים במדרגה הגבוהה (על החלק שמעל 60% מהשכר הממוצע) ב–2 נקודות האחוז.

כפי שציינה הוועדה לבחינת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, נפח השכר שעליו חל השיעור המופחת של דמי הביטוח הלאומי קרוב בגודלו לנפח השכר שעליו חל השיעור הרגיל, ולכן שינויים אלה גרמו לכך שב–15 השנים האחרונות ירדה הגבייה מהציבור ב-4 מיליארד שקל לשנה, והעמיקו את הגירעון האקטוארי של המוסד.

הכספים משמשים להוצאות ממשלה שוטפות

גורם נוסף לגירעון האקטוארי העצום הוא מדיניות ההשקעות של המוסד לביטוח לאומי. דמי הביטוח שמוזרמים אליו מושקעים בשתי סדרות של איגרות חוב מיוחדות, שמונפקות עבורו על ידי משרד האוצר. מחצית מהיתרות מושקעת באיגרות חוב מסוג עיבל - איגרת צמודה למדד המחירים ל–20 שנה, הנושאת ריבית שנתית של 5.5%. זו תשואה מצוינת בכל קנה מידה.

הבעיה היא בסדרה השנייה. מדובר בסדרת איגרות חוב צמודה למדד לתקופה של 17 שנה, הנושאת ריבית שמשתנה לפי מועד ההנפקה, בהתאם לנוסחה מוסכמת עם האוצר. הריבית שמקבל הביטוח הלאומי על איגרות אלה מותאמת לריבית על איגרות החוב שהנפיק משרד האוצר באותו חודש. המגמה ארוכת השנים של הירידה בריבית בנק ישראל ובתשואות על איגרות החוב הממשלתיות גרמה לכך ששיעור הריבית של הסדרה השנייה בסוף 2015 היה 0.4%. לפי החוזה בין המוסד לממשלה, יכול כל צד להודיע כי אינו מעוניין עוד בהשקעות לפי החוזה. הביטוח הלאומי בחר שלא לנצל את זכותו זו, וכתוצאה מכך ירדה התשואה המשוקללת שקיבל על היתרות שלו ב–2015 ל–3.35%, לעומת 4.6% לפני עשור.

ההסבר של אנשי הביטוח הלאומי למדיניות השקעה זו היא הרצון למזער את הסיכון לתשלום קצבאות הביטוח הלאומי, שהן רובד הביטוח הראשון של אזרחי ישראל. מדיניות זו אינה ייחודית לישראל, אך לא כל המוסדות המקבילים בעולם שותפים לה. לאחר עשור של ריבית אפסית, מותר לשאול אם מדיניות אולטרה שמרנית אינה מגבירה את הסיכון ליכולתו של המוסד לעמוד בהתחייבויותיו למבוטחים, במקום להקטין אותו. מדינות כמו ארה"ב, בלגיה וספרד משקיעות את כל היתרות של קרנות הפנסיה הממשלתיות באיגרות חוב ממשלתיות, אך מדינות כמו אוסטרליה, שבדיה, נורבגיה צרפת, קנדה והולנד משקיעות 20%–65% מנכסי הקרנות דווקא במניות.

כלל ההשקעה של הביטוח הלאומי אינו מתייחס לשינויים בריבית, לשיעורי הצמיחה בעולם, לסיכון המדינה, וחשוב מכל - ליכולתו של המוסד לשרת באמצעות הכספים שהצטברו בקופתו את התחייבויותיו לאזרחי המדינה

נתונים בכתבה

מה שעוד בולט במרבית המדינות שנסקרות על ידי OECD הוא שיש להן מדיניות השקעות, יעד תשואה ואמת מידה השוואתית (בנצ'מרק) לתשואה בפועל שמשיגה קרן הפנסיה הממשלתית. אלה נעדרים ממדיניות ההשקעה של הביטוח הלאומי בישראל. כלל ההשקעה של הביטוח הלאומי אינו מתייחס לשינויים בריבית, לשיעורי הצמיחה בעולם, לסיכון המדינה, וחשוב מכל - ליכולתו של המוסד לשרת באמצעות הכספים שהצטברו בקופתו את התחייבויותיו לאזרחי המדינה.

למעשה, כפי שהעירה הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי: "הפקדות המוסד בקרן העודפים נכללות בהכנסות השוטפות של תקציב המדינה... הקשר בין קרן המוסד לביטוח לאומי להכנסות המדינה יוצר הסתמכות על עודפי התקציב של המוסד לצורך מימון הוצאות תקציב המדינה בהווה. כתוצאה מכך, הקרן אינה אמצעי מתאים לשמירה על יציבות הביטוח הלאומי בטווח הארוך ולבניית חיסכון שיסייע לאזרחי ישראל בהתמודדות עם עלייה אפשרית בהיקף הנדרש של תשלום קצבאות". במלים מפורשות קצת יותר, המוסד מועל בתפקידו משום שאינו מנסה אפילו להתמודד עם העלייה בתוחלת החיים ולייצר חיסכון ארוך טווח לאזרחים, אלא משמש יחידה של משרד האוצר לצורך מימון הצרכים השוטפים של תקציב המדינה.

גם בהנחה שמדיניות ההשקעות של הביטוח הלאומי חותרת למזער את הסיכון, ניתן לחשוב על דרכים אחרות שיספקו תשואות גבוהות יותר ויגדרו את הסיכון. חברות ביטוח וקרנות פנסיה שמחפשות השקעות ארוכות טווח לטובת תשואות גבוהות משמעותית מאלה שמתקבלות בשוק איגרות החוב, רכשו בשנים האחרונות אחזקות בפרויקטי תשתיות. במארס 2015 השקיעה כלל ביטוח 50 מיליון דולר בסלילת כביש אגרה בטקסס; חברת הפניקס רכשה מבנק לאומי 4.8% ממניות כביש 6, שמניבות תשואה של 7% בשנה; הראל וקרן תשתיות ישראל (תש"י) רכשו 3.5% ממאגר הגז תמר; הראל מחזיקה באמצעות תש"י (40%) בכביש 431, בחברת סיטיפאס המפעילה את הרכבת הקלה בירושלים ובמתקן ההתפלה בפלמחים.

מתקן ההתפלה שבו משקיעה הראל. למה שהביטוח
הלאומי לא ישקיע בתשתיות?
דודו בכר

העיקרון ברור: חברות הביטוח, בדיוק כמו הביטוח הלאומי, מנהלות חיסכון לטווח ארוך (לפחות ככל שהדברים אמורים בקצבאות הזקנה, שהן 39% מתשלומי הביטוח הלאומי), והשקעות בתשתיות מניבות תשואות חד ספרתיות גבוהות. כך שאם הביטוח הלאומי יקצה 10%–20% מתיק של 182 מיליארד שקל להשקעות בתשתיות, הוא ישפר את סיכויי המבוטחים לקבל את קצבאותיהם, ולא לחוות תספורת שנראית בשלב זה כבלתי־נמנעת.

כלל ביטוח, הראל והפניקס שונות מהביטוח הלאומי בשני היבטים חשובים: שלושתן מודעות לכך שהתשואה שתניב להם השקעה באיגרות חוב ממשלתיות היא אפסית, ולא תאפשר להם לעמוד בהתחייבויות - ובניגוד לביטוח הלאומי הן אינן יכולות לסמוך על הממשלה שתבצע תספורת להתחייבויות שנטלו, ואינן יכולות להעלות מסים כדי לממן את הגירעונות שיצברו. משום כך, הן משקיעות בפרויקטי תשתית שמניבים תשואה כפולה ויותר מהתשואה לה זוכה הביטוח הלאומי מאיגרות החוב הממשלתיות.

השקעת יתרות הביטוח הלאומי בפרויקטי תשתית אינה רעיון חדש או מהפכני, להיפך. זו היתה כוונת המחוקק כשחוק הביטוח הלאומי נוסח ואושר ב–1953. סעיף 34 לחוק קובע בהתייחסו להשקעות המוסד לביטוח לאומי: "כספי המוסד שאינם מיועדים לכיסוי הוצאות והתחייבויות שוטפות, תשקיע המנהלה בהשקעות קונסטרוקטיביות, בהתאם להמלצות המועצה שאישר השר, ובמסגרת ההשקעות המותרות למוסד לפי התקנות שהתקין השר בהסכמת שר האוצר, אם התקין תקנות כאלה".

ברור לחלוטין, שמימון האתננים הפוליטיים שהממשלות מפזרות על שמאל ועל ימין ב–20 השנים האחרונות כחלק אינטגרלי של תקציב המדינה, אינו נופל בהגדרה של "השקעות קונסטרוקטיביות", כפי שציין מבקר המדינה בדו"ח השנתי (66 א') מאוקטובר 2015.

התרחישים שיאפשרו לדחות את הבעיה

אם המוסד לביטוח לאומי מעוניין לגדר את הסיכון, הוא צריך לדרוש מהממשלה רשת ביטחון שתבטיח לו את התשואה הנוכחית, ועם זאת תאפשר לו להשקיע נתחים מהיתרות בפרויקטים של תשתית שבהם המדינה היא הלקוח העיקרי במישרין (התפלה, רכבת קלה), או בעקיפין (כביש 6 ). בדרך זו יתרום הביטוח הלאומי לצמיחה במשק במקום לקבור את היתרות שלו במרתפי האוצר, כשהכסף נתון לחסדי פוליטיקאים חמדנים.

דורית סלינגר
אייל טואג

קביעת דמי ביטוח לאומי כשיעור נמוך מהשכר, ומדיניות השקעות אולטרה שמרנית, הם מהגורמים החשובים לגירעון של המוסד. אקטואר המוסד, מוטי פרנקל, הצביע ב-2013 על תרחישים שיאפשרו לדחות את מועד התאפסות קרן הביטוח הלאומי ב-40 שנה - הוא מנה בין השאר את העלאת שיעור דמי הביטוח, קיצוץ רוחבי של 10% בקצבאות, והעלאה מיידית של גיל הפרישה ל-68. ב-2017 הוא העלה רעיונות נוספים, כמו הפיכת חלק מהקצבאות האוניברסליות לקצבאות מותנות הכנסה - למשל, שלילת קצבת זקנה ממבוטחים שהונם הפיננסי גבוה מרף מסוים.

אפשרות נוחה יותר וכואבת פחות לדחייה במועד התרוקנות הקרן היא עלייה בשכר הריאלי מעל להנחת גידול שנתי ריאלי של 0.5%. כך למשל, גידול ריאלי שנתי של 1.0% בשכר עשוי לדחות את המועד שבו קרן הביטוח הלאומי תתאפס בתשע שנים תמימות, ולשם כך נראה שיהיה צורך בעלייה מהירה בפריון. זו מגמה שאינה משתלבת עם העלייה היחסית בחלקם של החרדים באוכלוסייה.

לנוכח הכישלון של המוסד לביטוח לאומי להבטיח שגם בעוד 28 שנה יהיה מסוגל לשלם קצבאות זקנה ושארים, נכות, ילדים ואבטלה למבוטחים שמשלמים לו מדי חודש, לא ברור מדוע רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון אינה מחילה עליו את הסטנדרטים שהיא מחילה על חברות ביטוח עסקיות; מדוע סלינגר אינה מפגינה אותה הנחישות בפיקוח על היציבות של קרן הביטוח הגדולה ביותר בישראל, כפי שהיא עושה כשהיא מונעת מאליהו לחלק דיווידנדים בחברה נזילה כמו מגדל.

הרשמה לניוזלטר

הירשמו עכשיו: עדכונים שוטפים משוק ההון בישראל ישירות למייל

ברצוני לקבל ניוזלטרים, מידע שיווקי והטבות


תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות