דו"ח ועדת הטייקונים

"לא בדקו, לא חקרו ולא דיווחו": ועדת הטייקונים מאשימה - הרגולטורים הפיננסיים שבויים בידי המפוקחים

הפיקוח על הבנקים סופג את עיקר הביקורת בדו"ח המסכם של ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האשראי ללווים הגדולים: "לא משתמש בסמכותו" ■ הוועדה ממליצה להכפיף את הרגולטורים לפיקוח הכנסת - ולפוגג חלק מהסודיות בעבודתם מול הבנקים ■ בנק ישראל: מסקנות הדו"ח שגויות והמלצותיו מסוכנות

אבי וקסמן
אבי וקסמן
מימין למעלה ובכיוון השעון: משה ברקת, מיכל הלפרין, ענת גואטה וחדוה בר
מימין למעלה ובכיוון השעון: משה ברקת, מיכל הלפרין, ענת גואטה וחדוה ברצילום: מגד גוזני, אוליבייה פיטוסי, אמיל סלמן
אבי וקסמן
אבי וקסמן

"אין מנוס מהקביעה כי הרגולטורים, ובפרט הפיקוח על הבנקים, התגלו כשבויים בידי הגופים שעליהם הם אמורים לפקח. המחדלים שנגלו לעינינו הראו כי הרגולטורים לא פיקחו, לא בדקו, לא חקרו, לא עשו שימוש בסמכויותיהם כדי להטיל עיצומים, ולא דיווחו לציבור כפי שהיה עליהם לעשות". קביעות קשות אלה - על רשויות הפיקוח הפיננסי בישראל - מופיעות בדו"ח המסכם שפירסמה היום (שלישי) ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים - שידועה גם כוועדת הטייקונים וכוועדת פישמן.

הביקורת הקשה נמתחת על הרגולטורים כבר בפתח הדבר לדו"ח, שעליו חתום יו"ר הוועדה, ח"כ איתן כבל (העבודה). גם שאר הדו"ח רצוף בקביעות קשות על תפקודם - בעבר, ובחלק מהמקרים עד ימים אלה - של רשות ניירות ערך; של רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון (לשעבר אגף שוק ההון במשרד האוצר); ושל רשות התחרות (לשעבר רשות ההגבלים העסקיים). עם זאת, את עיקר הביקורת סופג הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל.

לפי הדו"ח של ועדת החקירה, הפיקוח על הבנקים "מתנהל מול מערכת הבנקאות כרגולטור שבוי אשר לא פועל להרתעת מפוקחיו, וכך נפגע האינטרס הציבורי". במערכת הפיננסית מתקיים, טוען כבל, "ואקום אכיפתי מהותי היוצר מצב שבו אין סנקציות ואין הרתעה מרשלנות חמורה בהקצאת אשראי, מתוך ידיעה כי הרגולטורים לא יענישו בחומרה".

מקורות האשראי

כשלים בפיקוח

ועדת החקירה הוקמה ביולי 2017 ועסקה בבדיקה של מתן האשראי שניתן לשורה של בעלי שליטה ממונפים, שניהלו או מנהלים כמה מהקבוצות העסקיות הגדולות ביותר במשק ב-15 השנים האחרונות - ובהם אליעזר פישמן, נוחי דנקנר, יצחק תשובה, מוטי זיסר, לב לבייב ושאול אלוביץ'. אשראי זה עורר שאלות על רקע הריכוזיות במשק, והשאלות התחדדו לאור התספורות שספגו המלווים: הבנקים מחלו לכמה מהלווים על החזר הלוואות, וחברות שהנפיקו איגרות חוב סחירות הגיעו להסכמות עם בעלי האיגרות על הסכמי חוב גדולים. בדו"ח שפירסם מבקר המדינה כבר ב-2013, הוא מצא כי סך האג"ח בהסדרי חוב רק ב-2011-2008 היה כ-21.1 מיליארד שקל.

ועדת החקירה לא התמקדה באיכות הניהול של עסקי הטייקונים. היא הוסמכה לבחון את התנהלותם של הבנקים שהעניקו להם הלוואות, ושל הגופים המוסדיים שרכשו את האג"ח שהונפקו; וגם את ההתנהלות של גופי הפיקוח והאכיפה שאמורים היו לפקח על אותם בנקים וגופים מוסדיים. בעקבות הבדיקה שנערכה, מצביעה הוועדה על כשלים בפיקוח על המערכת הפיננסית בישראל, וממליצה על שורה של רפורמות בפיקוח זה.

הרפורמות שמציעה הוועדה יצריכו שינויי חקיקה משמעותיים, שסיכוייהם אינם ברורים - ותלויים בנכונותה של הממשלה החדשה שתקום בקרוב לתמוך בהם. מה שבוודאי לא יתרום לנכונות זו הוא העובדה שבראש ועדת החקירה עמד חבר כנסת מהאופוזיציה, שלא יכהן בכנסת ה-21.

"שינוי עומק בהתנהלות הרגולטורים - מחויב המציאות"

בדברי הפתיחה שלו לדו"ח הוועדה, טוען כבל כי הבנקים הנהיגו דפוס פעולה שיטתי, שבו טייקונים זכו ב"ארוחות חינם", בצורת אשראי נדיב. את מחירה של שיטה זו, לדבריו, שילם הציבור, שנאלץ לסבסד את האשראי הזה, וגם לשאת בעלות של התספורות שנערכו על החובות.

ועדת החקירה קוראת לבנק ישראל להנהיג מדיניות שתמנע עיוותים במדיניות הקצאת האשראי על ידי הבנקים. "רווחת הציבור דורשת כי לווים גדולים לא ייהנו לאורך שנים ממתן אשראי בתנאים מועדפים", נכתב בדו"ח המסכם.

הפרק הארוך ביותר בדו"ח מוקדש לפיקוח על הבנקים - שבו, קובעת ועדת החקירה, מתקיימים "ליקויים משמעותיים ומתמשכים". עם זאת, רשויות הפיקוח האחרות אינן יוצאות ללא פגע מהדו"ח. "תפקוד רשות שוק ההון בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על מתן אשראי אינו מספק בעליל ואינו נותן מענה ראוי לאחריות הרבה המונחת על כתפי הרשות", נכתב בדו"ח.

על רשות ניירות ערך קובעת ועדת החקירה כי ממשק העבודה בינה לבין הפיקוח על הבנקים "אינו מתפקד כראוי", וכי "נראה כי הרשות משלימה לאורך זמן עם התנהלות זו, ואינה נוקטת את הצעדים הנדרשים לתקנה". על רשות התחרות קובעת ועדת החקירה כי היא "אינה פועלת בנחישות הנדרשת לקידום התחרות במערכת הבנקאות".

איתן כבל
איתן כבל צילום: יצחק הררי / דוברות

לפי הדו"ח המסכם, "הוועדה סבורה כי שינוי עומק בהתנהלות הרגולטורים הפיננסיים הוא מחויב המציאות". המלצותיה מתמקדות בחיזוק סמכויות הבדיקה והחקירה של הרגולטורים הפיננסיים - ובהכפפתם של אותם הרגולטורים לפיקוח פרלמנטרי מחמיר יותר, כדי לוודא כי הם לא יתחמקו מהפעלת סמכויותיהם.

כדי להביא לחיזוק הפיקוח הפרלמנטרי, מציעה ועדת החקירה להקים בכנסת ועדה קבועה שתופקד על פיקוח על המפקחים הפיננסיים. כדי לחזק את סמכויותיהם של המפקחים עצמם, מוצע בין השאר להקים מחלקת חקירות ייעודית בפיקוח על הבנקים, ולחייב אותו לפרסם בגלוי את פעולות האכיפה שלו כלפי הבנקים - למעט במקרים חריגים, שבהם עצם הפרסום עלול יהיה לפגוע ביציבות הבנקים.

הגדרתם של מקרים כאלה צפויה להיות מאתגרת: במערכת הבנקאות ובפיקוח עליה רווחת הטענה שלפיה די בפרסום על כשל נקודתי יחסי בבנק מסוים כדי לערער את אמון הציבור בו - וכי ערעור כזה של האמון עלול ליצור כדור שלג שיערער את יציבותו של הבנק, ויסכן את יציבות המערכת הפיננסית הישראלית כולה.

"ליקויים משמעותיים ומתמשכים"

הוועדה עוסקת גם בתופעת "הדלת המסתובבת" - מעבר תכוף של בעלי תפקידים בין הגופים המפוקחים לגופים המפקחים. מעבר כזה תומך בקיומו של שבי רגולטורי - מצב שבו למפוקחים השפעה רבה על המפקחים, והמפקחים  מעדיפים את האינטרסים של המפוקחים על אלה של הציבור. "רגולטור שבוי עלול לקיים ולבצר חסמי כניסה אשר מרתיעים מתחרים חדשים מכניסה לענף ומתחרות עם המפוקחים הקיימים", כותבת הוועדה.

כצעד רוחבי לטיפול בתופעת הדלת המסתובבת, ממליצה הוועדה להאריך את תקופות הצינון החלות על רגולטורים הפורשים מהמגזר הציבורי, לפני שהם יכולים להתמנות לתפקידים בגופים המפוקחים. כמו כן, מוצע לקבוע כי הוועדה המוסמכת לקצר תקופת צינון לפי בקשות פרטניות, לא תוכל לקצרן אל מתחת לתקופות מזעריות שייקבעו.

עוד מוצע לחזק את השיתוף במידע בין הרגולטורים הפיננסיים. בין השאר, מוצע להפוך מרשות לחובה את ההוראה המאפשרת כיום למפקח על הבנקים, לממונה על שוק ההון וליו"ר רשות ניירות ערך לגלות זה לזה מידע שקיבלו במסגרת עבודת הפיקוח, חרף חובת הסודיות החלה עליהם, אם נוכחו כי המידע נחוץ לעמיתיהם למילוי תפקידם. הוועדה ממליצה אף לאפשר גילוי של מידע כזה לציבור, באישור של נגיד בנק ישראל או הממונה על שוק ההון.

ועדת הטייקונים
ועדת הטייקונים צילום: יצחק הררי / דוברות

הוועדה ממליצה למסד שולחן עגול של הרגולטורים, שיעסוק בהאחדת הרגולציה החלה בחלקיו השונים של השוק, כדי למנוע ארביטראז' רגולטורי - כלומר מצב שבו גוף מפוקח מעדיף לפעול בתחום המפוקח על ידי רגולטור מסוים (למשל, לממן את עצמו באמצעות הנפקת אג"ח ולא באשראי בנקאי), מפני שהפיקוח על תחום זה מקל יותר מהפיקוח על תחומים אחרים. באופן דומה, מוצע להאחיד בחקיקה את סמכויות האכיפה של גופי הפיקוח השונים.

עוד ממליצה ועדת החקירה שהממשלה תקים ועדה ייעודית שתבחן את תפקודם של הדירקטורים בתאגידים בנקאיים ובגופים מוסדיים. המלצה זו ניתנה על רקע החשש ש"דירקטורים חיצוניים" עלולים להיות נתונים למרותם של בעלי השליטה, בשל התלות של הדירקטורים בבעלי השליטה בחידוש המינוי שלהם, או במינוי שלהם לדירקטורים בחברות אחרות.

לבסוף, ועדת החקירה קובלת על כך שלא נהנתה מסמכויות לחייב כל אדם להתייצב בפניה, להעיד בשבועה, למסור מידע ומסמכים, להוציא צו חיפוש ולהטיל קנסות. ועדת החקירה מציעה לתקן את החוק כך שהכנסת תוכל להעניק גם לוועדות חקיקה פרלמנטריות בעתיד סמכויות כאלה - שאותן כבר ניתן להעניק לוועדות חקירה המוקמות לפי חוק ועדת חקירה. מתן הסמכויות הנרחבות יותנה בכך שתהיה על כך הסכמה של כל סיעות הקואליציה והאופוזיציה.

"בחירה ציבורית אומללה"

מלבד כבל היו חברים בוועדה חברי הכנסת איילת נחמיאס ורבין (העבודה), דב חנין (הרשימה המשותפת), חיים ילין (יש עתיד), רועי פולקמן (כולנו), בצלאל סמוטריץ' (הבית היהודי), יצחק וקנין (ש"ס), משה גפני (יהדות התורה), עיסאווי פריג' (מרצ), יואב קיש (הליכוד) ורוברט אילטוב (ישראל ביתנו).

הוועדה קיבלה ליווי מקצועי-כלכלי מהפרופסורים אשר בלס וניתאי ברגמן ומעו"ד רחמים (רמי) תמם, מומחה לפשיעה כלכלית, שחיתות שלטונית ועבירות צווארון לבן, ולשעבר ראש יחידה ביחידה המשטרתית להב 433.

בדברי הפתיחה שלו לדו"ח הוועדה, מתלונן כבל על סירובם של הבנקים והרגולטורים למסור לוועדה מידע פרטני על ההלוואות לחברות ובעלי שליטה מסוימים. כבל טוען כי חרף הבעיות שהתגלו במשבר מניות הבנקים בשנות ה-80, גם כיום "הבנקים, והמערכת הפיננסית כולה, הם עדיין 'חור שחור' בחברה הישראלית - מועדון סגור ואקסקלוסיבי שאפילו הכנסת לא יכולה לחדור אליו כדי לבדוק ולחקור את התנהלותו… הבנקים, מצוידים בחוות דעת משפטיות ובגיבוי של בנק ישראל, סירבו למסור לוועדת החקירה של הכנסת את המידע שהתבקשו לתת לה. הבחירה להסתתר מאחורי חוות דעת משפטיות מתואמות... היא בראש ובראשונה בחירה ציבורית, והיא בחירה אומללה.

"הבנקים חיים מאמון הציבור; בלעדיו לא תוכל המערכת הבנקאית להתקיים ולו יום אחד. העובדה שהבנקים כאיש אחד בחרו להסתיר באופן כה בוטה מידע ששופך אור על התנהלותם, מציבה סימן שאלה גדול על מידת האמון שלו הם ראויים... נכון, החוק בישראל קובע חיסיון על מידע בנקאי רגיש, אך חיסיון זה הוא בראש ובראשונה עבור הלקוח. הבחירה של הבנקים להסתתר מאחורי סעיף החיסיון ולעשות בו שימוש ציני כלפי הוועדה עולה כדי ניצול של הוראות החוק ומקוממת במלוא מובן המלה. הבנקים הם גוף ציבורי, וככאלה עליהם ליתן דין וחשבון לציבור, ולא להסתתר מאחורי חוות דעת משפטיות מלומדות שגם הן ממומנות על ידי הציבור הרחב".

כבל הוסיף כי "במגזר הבנקאי יש בעיות תהומיות עמוקות בהיקף עצום, שיש להן השלכות חברתיות כלכליות ראשונות במעלה על החיים של כל אחת ואחד מאתנו. העובדה שהבנקים נדיבים למגזר מסוים ונותנים אשראי בלי חשבון לטייקון מסוים, 'בעל הילה', כלשונו של בנק ישראל, אומרת שמתחריו, בפועל או בכוח, פועלים בנחיתות, והתחרות נפגעת קשות; והעובדה שהבנקים נדיבים מאוד כלפי טייקון זה או אחר ו'מגלחים' מהחוב שלו עשרות ומאות מיליוני שקלים אומרת שמישהו מממן את הנזק הזה".

מחילות החוב על ידי הבנקים, טוען כבל, אינן מקרים בודדים, אלא "דפוס פעולה שיטתי". דפוס זה, לדבריו, גורם לסבסוד צולב - "שבו חלק אחד של העם מממן באמצעות הבנקים חלק אחר ומיוחס של מעט גבירים. לו היתה תחרות אמיתית בין הבנקים הגדולים בישראל, היה בכך לרפא חלק מהכשל הקיים, אלא שהתחרות בתחום, לפי דו"ח ועדת שטרום, חלשה מאוד עד לא קיימת".

בנק ישראל: "הדו"ח הגיע למסקנות שגויות ומבסס עליהן המלצות מסוכנות"

מבנק ישראל נמסר בתגובה: "הדו"ח מתעלם מעובדות מהותיות ומשינויים רבים שבוצעו זה מכבר, מגיע למסקנות שגויות ומבסס עליהן המלצות שיש בהן סיכון, מבלי שבחן וניתח את ההשלכות שעלולות להיות להמלצותיו בעתיד. הדו"ח לא נותן משקל מספק ולא מכיר בחשיבות של השמירה על כספי המפקידים במשק בעשור האחרון, בעת שבעולם היה משבר פיננסי חמור ובנקים רבים פשטו את הרגל, ונגרם נזק כלכלי עצום לאזרחים במדינות רבות. העובדה שהציבור הישראלי סמוך ובטוח ביכולתו למשוך בכל עת את הכסף המופקד בחשבונו אינה מובנת מאליה. היציבות הפיננסית בישראל היא מבחן התוצאה המרכזי של אפקטיביות הפיקוח.

"הדו"ח מתעלם מהצעדים שבוצעו לצמצום האשראי ללווים הגדולים, מהירידה הגדולה בפועל שחלה באשראי זה, מהנתונים שמראים שהפסדי האשראי של הבנקים בישראל נמוכים מאוד בהשוואה בינלאומית ולאורך זמן, ומהעובדה שחלק גדול מהצעדים ננקטו בזמן אמת, ובכך מנע הפיקוח התממשות סיכון גדול למשק; הוא קורא להגברת התיאום והחלפת המידע בין הרגולטורים אך מתעלם מהעובדה שלאחר תהליך חקיקה ממושך קמה והחלה לפעול הוועדה ליציבות פיננסית בראשות נגיד בנק ישראל, שתיצור את הסנכרון בין כלל הרגולטורים הפיננסיים החברים בה.

"הדו"ח מתעלם מאוסף השינויים המבניים שמובילים בנק ישראל ומשרד האוצר לקידום התחרות במערכת הפיננסית שכבר קורמים עור וגידים - למשל מהעובדה שרק בשבוע האחרון הושלמו שני צעדים מהותיים נוספים, העלייה לאוויר של המערכת לשיתוף נתוני אשראי שהקים בנק ישראל ויצירת עוד שחקן פיננסי בעקבות ההפרדה של חברת כרטיסי אשראי נוספת מבנק גדול. ההתעלמות מעובדות אלה, בנוסף לאופן בו התקיימו חלק מהדיונים, מעלים חשש כבד שחלק גדול מהמלצות הוועדה נקבעו מראש, מבלי קשר למידע הרב שהוצג בפני הוועדה וללא דיון מקצועי מספק, כנדרש בנושא מהותי כזה.

"אף שהוועדה מצהירה שאין בכוונתה לפגוע בשוק האשראי, חלק גדול מהמלצותיה עלול להביא בדיוק לכך. בנק ישראל מזהיר כי אימוץ חלק גדול מההמלצות המרכזיות של הדו"ח עלול להוביל הלכה ולמעשה למעורבות פוליטית שוטפת בפיקוח וברגולציה על המערכת הפיננסית, עד כדי פגיעה אמיתית ביכולת לשמור על יציבות המערכת הפיננסית ובביטחון של המגזר העסקי ליטול אשראי ולפעול בישראל. ניתן להרחיב את היקף הדיווח של הרגולטורים לכנסת, בצורה פומבית ושקופה לכלל הציבור, אולם חשוב להבטיח את העיקרון המרכזי של שמירה על עצמאותם של כלל הרגולטורים הפיננסיים ושל בנק ישראל. בנק ישראל ימשיך לפעול באופן מקצועי, ללא מורא ומתוך ראייה ארוכת טווח לטובת הציבור והמשק בישראל".

מאיגוד הבנקים נמסר בתגובה: "מסקנות ועדת כבל מתעלמות מעובדות ומטיעונים בסיסיים בעלי משמעות לכל מי שאמון הציבור במערכת הבנקאית חשוב בעיניו. היעדר התייחסות לעובדות בסיסיות לא יצליח לבטל את המציאות כפי שהיא מוכרת לציבור כולו: מערכת הבנקאות הישראלית היא איתנה, מתנהלת באחריות ובאמינות, וגובה מלקוחותיה מחירים הוגנים גם ביחס למערכות דומות בחו"ל".

לטענת האיגוד, הוועדה התייחסה לאמירות לא מבוססות ולא מוכחות כאל עובדות. "שיעור המחיקות ביחס לחוב שנמצא בהסדר במערכת הבנקאית בישראל גבוה יותר אצל לקוחות פרטיים, בהשוואה ללקוחות המסחריים", אומרים באיגוד. "במלים אחרות, בניגוד לטענת הועדה הנשמעת לעיתים קרובות, הבנקים 'מוותרים' יותר למשקי הבית, בהשוואה ללקוחות העסקיים". עוד טוענים באיגוד כי ישראל בולטת לטובה בכך שמשלמי המסים בה לא נאלצו לשלם כסף על חילוץ של בנקים בעת המשבר הכלכלי העולמי, וכי תיק האשראי של הבנקים בישראל איכותי בהשוואה בינלאומית.

הארגונים לובי 99 וצדק פיננסי, שקידמו את הקמתה של ועדת החקירה, מסרו בתגובה לפרסום הדו"ח המסכם: "הוועדה הוכיחה שהכשלים אינם נקודתיים, אלא ביטוי לשיטה משחיתה שורשית, שמיטיבה עם מעטים על חשבון הציבור". בארגונים אומרים כי ימשיכו לעבוד עם חברי הוועדה שיכהנו בכנסת הבאה, ועם חברי כנסת חדשים, "כדי לוודא שהמלצות הוועדה יהפכו לחקיקה מחייבת, אפקטיבית ומרתיעה. חשובה במיוחד הדרישה להאיר את פעולות הרגולטורים באור השמש, שתאפשר לאתר ולתקן כשלים במועד, ולא באיחור של 20 שנה. בכל מקרה, חשוב לחזק את הרגולטורים במשאבים ובכלי פיקוח נוספים".

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ